В поисках крайнего. Областное правительство готовит мэров на роль "козлов отпущения"
Давно известно: умный чиновник не слушает начальственные указания, а предвосхищает их. Если это правильная практика, то за Иркутскую область можно быть спокойным: в правительстве работают умные чиновники.
- Губернатор поставил задачу: выработать механизм выплаты заработной платы учителям и врачам строго в определенные сроки и об этих сроках поставить в известность получателей бюджетных денег, - с этой вводной начал свое выступление на очередном рабочем заседании правительства Иркутской области первый заместитель председателя правительства Сергей Сокол. - Следующим шагом должен стать контроль за перечислением средств в муниципалитеты: насколько я понимаю, именно там происходят задержки. Муниципалитеты, вместо того, чтобы выплачивать зарплату, "крутят" деньги. Такого быть не должно...
Заниматься борьбой с неправильным поведением муниципалитетов будет созданная недавно Служба финансового контроля и лично заместитель губернатора Александр Ведерников. Сергей Сокол тут же дал поручение членам правительства подумать о механизмах, которые позволили бы вмешиваться в порядок выплаты заработной платы на частных предприятиях, поскольку "в сегодняшних условиях это должно и может стать реальной антикризисной мерой". С одной стороны, первый заместитель прав: должно и может, но с другой - механизм такой давно известен, он называется СССР. И с ним случилась беда - его разрушили. А как было хорошо! Никаких тебе частных предприятий, все под контролем государства, государство под контролем партии, чуть что - "партбилет на стол!". Прошли те времена...
Глава министерства финансов Татьяна Поронова начала свой доклад не с основного вопроса, а с общего описания финансового положения региона. Доклад сопровождался показом слайдов, которые видели только министры, и те приглашенные, кто оказался достаточно близко к проекционному экрану, чтобы разобрать написанное мелким шрифтом. Поронова прямо и недвусмысленно отказала в предоставлении своего доклада средствам массовой информации, так что всю ответственность за "возможные" неточности в изложенном ниже несет лично она.
По словам Татьяны Пороновой, оценки исполнения бюджета специалистами министерства финансов российской Федерации и чиновниками областного правительства практически совпадают: область недополучит в текущем году 7 млрд рублей из бюджета, чья доходная часть составляет 62 млрд, а расходная 65 млрд. По оценке главного финансиста, в январе область недополучила 25 процентов прогнозируемых доходов, причем большую часть потерь составил налог на прибыль предприятий. В феврале и марте проблема недополучения доходов только усугубилась, вероятнее всего так будет весь год, но к концу еще обострится проблема снижения поступлений по налогу на доходы физических лиц.
В таких тяжелых условиях особое значение приобретает работа комиссии по платежеспособности. Благодаря работе комиссии, распределение средств становится в какой-то мере публичным процессом, ведь в нее входят сотрудники нескольких министерств и депутаты, которые все вместе определяют приоритеты выплаты денег. Комиссия собирается от двух до четырех раз в месяц, и на одном из таких заседаний было принято решение довести до получателей бюджетных средств информацию об ограничении лимитов. На сто процентов будут выплачиваться все социальные обязательства перед населением области; на 75 процентов - заработная плата. При этом министр оговорилась, что за сделанную работу бюджетник должен получить все сполна ("Трудовой кодекс никто не отменял"), но сам механизм превращения части в целое объяснять не стала. Видимо, мэры умные - сами знают. Правда, в речи Пороновой прозвучало волшебное слово "экономить"... Кто бы мог подумать, что в правительстве его знают.
Татьяна Поронова продемонстрировала коллегам-министрам слайд, который должен был убедить их в том, что в кризисном 2009 году областной бюджет перечисляет трансферты в муниципальные бюджеты в том же объеме, что и в благополучном первом квартале 2008 года. По словам министра, область не только перечисляет трансферты, но и оказывает муниципальным образованиям помощь на исполнение ими собственных полномочий. В суровую годину кризиса, подчеркнула министр, возможности областного бюджета сокращаются и муниципалитеты должны позаботиться об увеличении собственных доходов.
Чтобы вычислить среди муниципальных образований самых-самых (как в плохом, так и в хорошем смысле), чиновники разделили все муниципальные образования на четыре группы. По какому именно принципу делили муниципалитеты, понять оказалось невозможно, да и сами разработчики, видимо, не до кона понимали, что делают, потому что министр очень удивлялась, как в одной группе оказались муниципалитеты, совпадающие по всем признакам, кроме одного - наличия кредиторской задолженности по выплате заработной платы. Наибольшую тревогу у правительства вызывают муниципалитеты третьей и четвертой групп, которые получили трансфертов больше, чем требовалось на выплату заработной платы, но все равно ухитрились накопить задолженность.
Всего область выплатила в январе межбюджетные трансферты в размере 996 "млн" рублей, из них на заработную плату - 989 "млн". По данным министерства финансов, каждое муниципальное образование получило (независимо от группы, в которой оно оказалось и соотношения между собственными доходами и трансфертами) достаточно средств, чтобы выплатить заработную плату в полном объеме. Но вместо этого муниципалитеты делали расходы по другим статьям, которые Татьяна Поронова не может считать первоочередными - например, на увеличение основных фондов. Убедившись, что "неправильные" траты продолжаются, министерство финансов еще раз довело до муниципалитетов разбивку расходов по приоритетам - как они видятся из областных кабинетов.
Отныне, чтобы получить средства, каждый мэр будет составлять таблицу, в которой он будет обязан указать, к какому из видов - социально-значимые, приоритетные и прочие - относится та или иная сумма. Заодно мэрам объяснили, какие расходы отныне недопустимы: под полный запрет попали премии и любые расходы, не связанные с жизнеобеспечением территории. Если муниципальное образование оптимизировало численность своего аппарата в соответствии с рекомендациями областных властей, то все положенное плюс субсидию на заработную плату мэрии (многим, как известно, собственных средств не хватает и на это) оно получит в срок.
Сергей Сокол, который видел презентацию министерства финансов во всей кресе, охарактеризовал происходящее в муниципалитетах как "весь этот ужас" и потребовал от министерства финансов отчета о том, как оно работает с мэрами. Тревога первого заместителя понятна: министерство финансов Российской Федерации уже предупредило все регионы о недопустимости формирования кредиторской задолженности и о самых жестких мерах, которые будут применяться к тем регионам, где она появится.
Татьяна Поронова высказала предположение, что ситуацию удастся стабилизировать тогда, когда появятся "административные рычаги воздействия на мэров" (хотя бы в части согласования кандидатур тех людей, которые отвечают за состояние финансов на территории муниципальных образований) и привела пример системы контроля над ее собственным министерством со стороны министерства финансов РФ. Второй способ воздействия - введение временной финансовой администрации на тех территориях, у которых дотации составляют свыше 70 процентов доходной части.
- Минфину мы озвучили эту тему, что в правовом поле есть пробелы, на которые потребуется их помощь, - пояснила Татьяна Поронова. - Если нет возможности воздействовать через суды, то через бюджетное законодательство. Должны быть определенные правила игры, по которым заработал плюс - получи пряник, заработал минус - получи кнут.
Все-таки финансист - это достаточно узкая специализация, а будь Татьяна Поронова совсем немного юристом, она бы знала, что в Конституции РФ есть статья 12, текст которой областному правительству надо бы выучить наизусть: "В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти". С чего бы это вдруг никем не избранные и ни перед кем не отвечающие за свою деятельность чиновники, чью эффективность вообще нельзя проверить, взялись раздавать избранным населением мэрам кнуты и пряники - бог весть, да совесть их административная. А вот нарушение конституционного же принципа независимости суда - даже в порядке гипотезы или пожелания - должно заинтересовать прокуратуру.
Сергей Сокол, видимо, знает что-то такое, и потому к рассуждениям главы финансового ведомства о кнутах и пряниках отнесся без энтузиазма. На помощь к Татьяне Порновой вызвался заместитель губернатора Александр Ведерников, который для начала наябедничал на участников состоявшегося на предыдущей неделе Совета Ассоциации муниципальных образований: не дали участники Совета выступить двум положительным (по оценке правительства) мэрам, в зале преобладали иждивенческие настроения. Сейчас уже нельзя пересмотреть закон о межбюджетных трансфертах, отметил Александр Ведерников, но при подготовке закона на 2010 год мэрам припомнят все - и эти самые настроения, и манеру общения с правительством.
Перейдя к конструктивной части выступления, Александр Ведерников предложил руководствоваться не документами (например, бюджетом), а новой формой революционного правосознания - кризисным мышлением.
- Мы отрабатываем механизм внешнего финансового управления, - пояснил заместитель областного предсовмина. - А второе - мы хотим проверить соответствие расходов законодательному толкованию слов "целевое" и "нецелевое".
Для мэров эта игра в слова может закончиться очень плохо: к ней планируют привлечь не только Контрольно-счетную палату, но и прокуратуру. Прозвучало и предложение - строго в рамках законодательства! - усилить административное влияние правительства области на мэров, для чего устраивать регулярные "заслушивания" двух-трех мэров на заседаниях правительства. На таких заседаниях мэры будут получать оценку, а меры, предложенные финансово-экономическим блоком правительства, будут дополнять моральное наказание денежным "штрафом".
Большинство руководителей областного правительства появились здесь сравнительно недавно, и поэтому, видимо, не знают, что предыдущий губернатор уже создавал механизм такого заслушивания - это называлось Региональный совет. По форме этот совещательный орган был аналогом Государственного совета РФ, а по содержанию был проявлением взаимного уважения и партнерских отношений между государством в лице администрации и губернатора области и местного самоуправления в лице мэров районов и крупнейших городов. Мэры отчитывались, но это выглядело не публичной поркой, а обменом мнениями и опытом. К сожалению, со времен прихода в область новой команды под управлением Игоря Есиповского общих встреч не было ни разу, да и с отдельными мэрами губернатор общался, видимо, только во время своих поездок по области.
Сергею Соколу идея публичной порки мэров очень понравилась, он тут же развил ее до инструкции членам правительства и даже определил срок: ближайшее заседание Антикризисной группы. Процедура будет иметь две цели: устрашение - для чего на заседание пригласят руководителей силовых структур, и унижение - для чего на заседание пригласят средства массовой информации. В идеале, после такой экзекуции человек должен осознать свою ошибку и отказаться от занимаемой должности. Но, если вспомнить, некоторые мэры городов и районов видели и не такое. Общественное мнение при этом часто склонялось к тому, что свой мэр ближе "варяжских" министров: мэра население с малолетства знает, а министров в глаза не видели.
