Финансисты в пыльных шлемах
в основном фигура теперь уже бывшего министра обороны Сергея Иванова и его перспективы в качестве преемника. Кто-то твердо стоял на том, что уход с поста министра обороны и повышение в ранге до вице-премьера значительно усиливает его позиции, кто-то, наоборот, уверенно заявлял, что Иванов, лишившись министерства, выбыл из президентской гонки.
За этими спорами судьба Минобороны отошла даже не на второй, а на пятый план. Что же до нового министра Анатолия Сердюкова, то это назначение обсуждалось исключительно в контексте его многолетней работы в сфере мебельной торговли в Санкт-Петербурге, что заметно оживило наше политическое пространство множеством шуток и анекдотов про табуреты класса «земля-земля» и «эскадрильи новейших “Стулс”».
А потому, когда на прошедшей неделе появилась сразу серия сообщений о самых разных изменениях, связанных с Министерством обороны и его новым министром, это вызвало серьезное удивление. Назначение Анатолия Сердюкова председателем совета директоров компании «Химпром» и его критика уровня оснащения войск Северо-Кавказского военного округа; создание новой структуры — Федерального агентства по поставкам вооружения, военной, специальной техники и материальных средств и назначение ее нового главы Александра Денисова; отставка начальника Главного управления международного военного сотрудничества Министерства обороны России генерал-полковника Анатолия Мазуркевича и слухи о новых готовящихся отставках — все это заставило всерьез присмотреться к деятельности нового министра и наконец задуматься о том, что смена министра обороны имеет отношение не только к «гонке преемников».
Ключ к размышлениям о значении этой перестановки дал, как и полагается, президент. Еще 15 февраля, представляя на коллегии Министерства обороны нового министра, Путин заявил следующее: «Мне бы хотелось, чтобы в ведомстве серьезное внимание было уделено экономической, финансовой составляющей. Поэтому сегодня мною будет подписан указ о назначении нового министра обороны, человека гражданского, но тем не менее способного решить эти задачи в силу своих знаний в сфере экономики, в сфере финансов… При этом значение военной составляющей, значение Генерального штаба, конечно, будет даже больше, чем в последнее время». Тогда на это заявление не то что не обратили внимания, но как-то посчитали не слишком актуальным.
Серьезный человек и серьезный мандат
Пока в СМИ и интернет-блогах потешались над стульями и немецкими гарнитурами, новый министр начал работать. По словам директора Центра анализа стратегий и технологий и члена общественного совета при Минобороны Руслана Пухова, он начал с самого простого и эффективного: «Вызывает разных ответственных лиц и задает вопросы по сметам расходов, просто берет документы и спрашивает, куда пошли эти деньги, почему так дорого, где этот заказ». То есть буквально действует как профессиональный CFO. Команда нового министра, которую он привел с собой из Налоговой службы, тоже производит впечатление: кроме советников Татьяны Синиловой и Игоря Медоева это Алексей Перепелкин — руководитель сводно-аналитического управления ФНС, глава управления делами ФНС Виктор Грачев и, наконец, Игорь Карпель, предыдущее место работы которого произвело на аналитиков наибольшее впечатление — глава управления урегулирования задолженности и обеспечения процедур банкротства.
И эта работа уже принесла первые плоды. В министерстве поползли слухи о готовящихся и состоявшихся отставках. Причем слухи эти уже начали подтверждаться: начальник Главного управления международного военного сотрудничества генерал Мазуркевич о своей отставке уже объявил. Как пояснил нам источник в Минобороны, «причиной стали начавшиеся проверки расходов на развитие международных связей и на обучение иностранных военных в России (кстати, это суммы, исчисляющиеся миллионами долларов).
«А что вы хотели. Сердюков — серьезный человек, один из тех, кто рубил ЮКОС, который имеет такой же серьезный мандат», — так прокомментировал Руслан Пухов действия нового министра. Очевидно, что отставка Мазуркевича не будет последней, однако почти все эксперты отмечают, что пока новый министр действует максимально спокойно, не афишируя свои финансовые изыскания, и явно не настроен на шумные антикоррупционные кампании. Так что, судя по первым шагам, чистка в министерстве если и будет, то пройдет тихо, и предназначена она явно не для пиара (антиивановского или с какими другими целями).
Показательно, что параллельно с финансовой работой нового министра наконец объявлено о создании структуры, которая будет отвечать за закупку вооружений. Речь идет о Федеральном агентстве по поставкам вооружения, военной, специальной техники и материальных средств. До сих пор закупка вооружений велась разными подразделениями МО, и это создавало в том числе значительное пространство для злоупотреблений. Созданная же указом президента Федеральная служба по оборонному заказу выполняла функции счетной палаты и никакого влияния на принятие решений не имела. Кстати, эта служба, которой до мая 2006 года руководил нынешний глава Таможенной службы Андрей Бельянинов, работала исправно, и нынешнему министру есть на что опереться в своих финансовых изысканиях.
Решение о создании единой закупочной структуры было принято уже два года назад, причем ее активно лоббировал Сергей Иванов. Однако реализовать идею удалось только сейчас. Возглавивший эту структуру Александр Денисов — генерал-лейтенант, до сих пор он был первым заместителем директора Федеральной службы по военно-техническому сотрудничеству. В этой службе он считался самым сильным специалистом и, пожалуй, единственным, который знает не только ситуацию с внешним рынком, но и имеет полноценное представление о всей системе внутреннего заказа.
Еще более показательно, что должность эту прочили заместителю министра обороны РФ генералу армии Алексею Московскому, курировавшему весь оборонный заказ. Многие полагали, что Московский сохранит свое влияние на закупку вооружений и огромные финансовые потоки, с ней связанные (тем более что после смены министров разговоры о его скорой отставке стали общим местом). Однако теперь можно констатировать: состоится эта отставка или нет, но оборонный заказ из-под влияния Московского выводят.
Карты, деньги, два ствола
Еще до перестановок в правительстве, комментируя ситуацию в армии, ведущий эксперт по структурам безопасности Владимир Поляков высказал мыль о том, что Сергей Иванов свою функцию в качестве министра выполнил: «Отношение к Сергею Иванову и в армии, и в обществе, мягко говоря, неровное, причем и те и другие имеют к тому немало оснований, однако при всех проблемах он поставленную задачу решил: армия вышла из состояния системной недееспособности, в которую она скатывалась в девяностые. Более того, созданы условия для проведения или даже завершения структурной реформы. Единственное, что Иванову не удалось, так это изменить ситуацию с системной коррупцией в армии. Но, возможно, это и не входит в его задачу».
И действительно, после серии трагедий, катастроф и нелепых сбоев армия все-таки научилась проводить широкомасштабные учения, ракеты попадают туда, куда надо. К проводимой реформе могут быть серьезные претензии, но части постоянной боевой готовности созданы, постепенно налаживается их комплектование и полноценное функционирование. Созданы также учебные центры (уже с этого года почти все призывники первые полгода проводят в учебке), позволяющие в ближайшей перспективе перейти на годичный срок службы, и переход этот будет осуществлен. Кстати, это должно повлиять и на ситуацию с дедовщиной, тем более что все последние годы с ней ведется реальная борьба, результаты которой, судя по прессе, не очень видны, но полноценно оценивать их можно будет, только когда совершится переход на новую систему призыва. Однако что касается «финансовой составляющей», то тут похвастаться решительно нечем.
Если еще два-три года назад можно было говорить, что ключевая проблема нашей армии — отсутствие адекватного финансирования, то сегодняшние расходы на оборону в России — одни из самых высоких в мире. В прошлом году они составили почти 18 млрд долларов. С гособоронзаказом еще хлеще. Все последние годы он рос в разы, достигнув в 2006 году 8 млрд долларов. Всего же за последние шесть лет гособоронзаказ составил более 20 млрд долларов. Однако если сравнить эти средства с приобретенным вооружением, то несоответствие бросается в глаза даже неспециалисту.
К 2005 году на выделенные из бюджета 12 млрд долларов было закуплено два десятка межконтинентальных баллистических ракет «Тополь-М», что должно было обойтись не дороже 1 млрд долларов, а также около полусотни новых танков Т-90С и несколько самолетов и вертолетов. Все это даже при самых щадящих расчетах больше чем на 3 млрд не тянет. Куда делись оставшиеся деньги? Их своровали. Причем почти всем, кто хоть сколько-нибудь знаком с проблемой, известен не только сам факт разворовывания трех четвертей оборонного заказа, но и его механизм.
Во-первых, средства разворовываются через ремонтные заводы Минобороны. Именно туда уходит львиная доля выделяемых в рамках гособоронзаказа денег. Техника этими заводами ремонтируется только по документам, а на выходе мы получаем все ту же — устаревшую и неотремонтированную. Причем ясно, что в этой схеме разворовывания прямо или косвенно задействованы очень многие армейские звенья: гособоронзаказ, военная приемка, руководители ремонтных заводов, командиры армейских частей, поставляющих технику.
Впрочем, есть и другой, более изящный вариант хищения госсредств. Сейчас наше военное ведомство финансирует более 150 НИОКР финальных образцов вооружений по так называемым федеральным целевым программам. Уходят на эти НИОКР ежегодно сотни миллионов (а теперь и миллиарды), но сроки сдачи новой техники постоянно переносятся из-за недофинансирования. И так продолжается из года в год. Причем увеличение финансирования целевых программ приводит не к тому, что НИОКР получают наконец все затребованные деньги, а вовсе наоборот — к росту числа этих самых НИОКР. Весь смысл схемы в том, чтобы держать уровень финансирования в объеме 15–20% от плана. Дабы на вопрос, где, в конце концов, новое вооружение и куда делись деньги, всегда можно было бы ответить: сроки переносятся на неопределенное время из-за недофинансирования.
Все эти изящные схемы разворовывания работают только при выстроенной коррупционной вертикали, которая затрагивает руководителей Минобороны, отвечающих за оборонный заказ (сейчас эта система помимо Службы начальника вооружений ВС, контролирующей 80% всех расходов, включает еще как минимум пять различных структур), производственные компании, связанные с ВПК, научные институты и множество различных посредников.
Первые попытки разгрести проблему были предприняты еще несколько лет назад. Причем начались они не с армии, а с предприятий ВПК. Программа реформирования ВПК, предусматривавшая создание на базе всех военных заводов и КБ пятидесяти профильных вертикально интегрированных холдингов, с треском провалилась: руководители оборонных предприятий ни в какие холдинги объединяться не хотели, так как в этом случае они теряли свои должности и контроль над финансовыми потоками. В результате создано всего несколько холдингов: концерн ПВО «Алмаз-Антей», АХК «Сухой», концерн «Авионика», корпорация «Тактическое ракетное вооружение». Созданные президентом в ходе первого этапа административной реформы новые органы управления ВПК (в частности, Федеральная служба по оборонному заказу) просто не имели на то соответствующих полномочий и выступали лишь в качестве статистов.
Консолидация и контроль
Однако консолидация ВПК все-таки произошла, причем по схеме, ставшей ключевой и для других сегментов российской экономики. На авансцене появился новый мощный игрок — государственная компания «Рособоронэкспорт», в инициативном порядке взявшая на себя ответственность за принятие стратегических для отрасли решений. Усилиями гендиректора этой компании Сергея Чемезова (человека весьма близкого к президенту) картография российского ВПК изменилась до неузнаваемости. «Рособоронэкспорт» на паритетных началах с Минимущества создал компанию «Оборонпром», которая за последние два года скупила едва ли не все мало-мальски привлекательные активы в ВПК. Сейчас «Оборонпром» владеет вертолетным холдингом, куда входят все разработчики и производители винтокрылых машин Камова и Миля, многочисленными предприятиями по производству средств ПВО, в числе которых КБ «Кунцево» и Московский радиотехнический завод (выполняют примерно 40% всех работ по выпуску систем С-300), крупными пакетами акций ОКБ Сухого, Завода имени Дегтярева, а также других машиностроительных предприятий. А там, где госпосредник не мог купить акции предприятия по объективным причинам (например, если оно ФГУП), Сергей Чемезов расставлял на руководящие посты своих соратников. Сам Чемезов говорит, что главная задача его дочерней компании — консолидировать финансовые потоки и прекратить дублирование разработок.
Теперь, когда со стороны ВПК финансовые потоки взяты под контроль, пришло время «финансовой составляющей» Минобороны. Свое предположение относительно того, почему на эту роль не годился Сергей Иванов, высказал Владимир Поляков: «Для решения стоящих перед ним задач Иванов должен был максимально усилить министерство, ослабив влияние Генштаба, а значит, он вынужден был не только мириться с коррупционной вертикалью ведомства, но в какой-то период даже и опираться на нее».
Теперь же ситуация прямо обратная. На новом этапе военной реформы цель министра — контроль над финансовыми потоками, и в этой борьбе он будет опираться уже на Генштаб, роль которого в «военной составляющей» будет усилена. Тем более что в отличие от амбициозного и не очень популярного в армии бывшего начальника Генштаба Анатолия Квашнина (противостояние между Ивановым и Квашниным продолжалось несколько лет и вылилось в поправки Положения о Генштабе и отставку Квашнина, который в сентябре 2004 года был назначен полпредом президента в Сибирском федеральном округе) новый глава Генштаба Юрий Балуевский куда менее честолюбив и пользуется авторитетом в офицерской среде.
При этом Генштаб, который не контролирует финансовые потоки оборонного заказа, не будет ущемлен действиями министра. Даже наоборот, он заинтересован в том, чтобы заказ не разворовывался и генштабовские «разработки проектов основных направлений развития вооружения и военной техники» хоть как-то были отражены в реальном вооружении ВС. К тому же новый глава Минобороны тоже неамбициозен и несамостоятелен (абсолютно лоялен президенту и вряд ли будет выходить за рамки технических задач, поставленных перед ним).
Все это создает реальные предпосылки для того, чтобы успешно и относительно бесконфликтно провести и следующий этап армейской реформы. То есть за внешне разнонаправленными действиями власти, хаотическими назначениями и борьбой за финансовые потоки выстраивается ясная и последовательно проводящаяся логика преобразования армии, которая на наших глазах выходит из клинча и перестает быть Советской армией Российской Федерации. Причем происходит это без катаклизмов, в рутинном режиме. И это само по себе очень значимо.
Другое дело, насколько эта система будет соответствовать потребностям обороноспособности страны, ее общественному состоянию и финансовым возможностям. В выстраиваемой системе заложено очень много потенциальных проблемных мест. В частности, повышение роли Генштаба ведет к закрытости армии от общественного влияния — так говорят сегодня почти все эксперты. И она может превратиться в такую же закрытую государственную корпорацию, как «Газпром» или «Роснефть». Кроме того, далеко не факт, что система подбора кадров, основанная на абсолютной лояльности конкретным лицам и отсутствии амбициозности, которая сейчас выглядит вполне адекватной, — это то, что на самом деле нужно для эффективного развития Вооруженных сил.
Впрочем, ответить на этот вопрос сегодня можно, только ясно представляя себе, какой будет страна в 2009 году, а этого пока не может никто из аналитиков.
