Общественная палата как невозможное
16 марта принят в третьем чтении Федеральный закон (проект N 118890-4) «Об Общественной палате Российской Федерации», внесенный Президентом РФ. Закон подписан Президентом (от 4 апреля 2005 года N 32-ФЗ), опубликован в Российской газете 7 апреля 2005 года.
Хотя комментируемый закон вступает в силу с 1 июля 2005 года, уже сейчас, после опубликования, он предписывает Президенту провести консультации с общественными объединениями, объединениями некоммерческих организаций, российскими академиями наук и творческими союзами с тем, чтобы не позднее 30 июля предложить гражданам, имеющим «особые заслуги перед государством и обществом», войти в состав образуемой Палаты. С какими именно общественными и другими некоммерческими организациями должен Президент консультироваться, закон не уточняет. Но, по прямому смыслу статьи 30 закона, Президент обязан проконсультироваться со всеми общественными объединениями, всеми объединениями некоммерческих организаций, всеми российскими академиями наук и всеми творческими союзами.
Только зарегистрированных общественных объединений в России имеются сотни тысяч. Все они, согласно статье 13 (части 4) Конституции РФ, равны перед законом, и это отнесено к основам конституционного строя. Таким образом, если Президент к моменту объявления им списка из сорока двух особо заслуженных граждан не проведет консультаций хотя бы с одним захолустным общественным объединением, таковое вправе будет обратиться в суд с заявлением о незаконном бездействии главы государства, повлекшем нарушение права этой организации изложить Президенту свое мнение по вопросу формирования Общественной палаты.
Что касается российских академий наук, закон «Об Общественной палате» не указывает в данном случае, о каких академиях идет речь. Федеральным законом «О науке и государственной научно-технической политике» предусмотрено существование как государственных, так и общественных академий наук. Но государственные академии наук (Российская академия наук, Российская академия сельскохозяйственных наук, Российская академия медицинских наук, Российская академия образования, Российская академия архитектуры и строительных наук, Российская академия художеств) являются, согласно статье 6 вышеназванного закона, «имеющими государственный статус некоммерческими организациями (учреждениями)», т.е. никак не могут быть отнесены к общественным ассоциациям, и, таким образом, консультации с ними по поводу состава Общественной палаты противоречат самому характеру образуемой институции. Следовательно, Президенту необходимо общаться с общественными академиями наук – например, с Общественной академией наук российских немцев и Академией информациологической и прикладной уфологии.
Непросто обстоит дело и с творческими союзами. Так как закон «О творческих работниках литературы и искусства и об их творческих союзах», принятый Государственной Думой в 1999 году, был отклонен Президентом и в сентябре 2004 года снят с рассмотрения, таковых в юридическом смысле не существует. Единственное с кем мог бы, не нарушая закон, официально проконсультироваться Президент, - это профессиональная творческая организация архитекторов, предусмотренная Федеральным законом «Об архитектурной деятельности в Российской Федерации». И то эта организация не именуется в законе союзом.
Порядок формирования первого созыва Палаты, предписанный в переходных положениях (статья 30 закона), не уникален. Те же самые консультации с неопределенным кругом общественных объединений и академий будут повторены, согласно статье 8, через полтора года после начала работы первой Палаты.
Впрочем, почему «неопределенного круга»? Как раз в этой части, в отличие от своих целей и задач, закон вполне конституционен. Следуя Конституции, закон предписывает проводить консультации со всеми, поскольку все общественные объединения равны перед законом и законодательно установленное предпочтение одних другим было бы недопустимо. Но ведь проконсультироваться со всеми невозможно…
Невозможно.
Также как невозможно, не переступая через Конституцию, создать Общественную палату.
Гражданские организации признают только горизонтальные связи. Представительство НПО всегда будет представительством только тех организаций, которые договорились между собой о таком представительстве. По вертикали строятся государственные учреждения, каковой, по сути, и будет Палата.
В 84-м выпуске бюллетеня Валентин Гефтер писал, что главной целью создания Палаты должны были стать «представление (по существу, а не в смысле делегирования полномочий!) и продвижение общественных интересов» и что достичь этой цели все же не удалось. Но для того, чтобы общественные интересы были представлены «по существу», необходимо определиться с представителями. Здесь-то и возникает неразрешимое затруднение, - неразрешимое, если ставится задача изобрести модель непарламентского общественного представительства в национальном масштабе.
Два одновременно происходящих процесса – создания Общественной палаты и пересмотра избирательного законодательства – это встречные движения. Представительство общественного интереса тем адекватнее, чем полнее обеспечивают представительство законы о выборах. Различие существующих в мире избирательных систем (ссылкой на что любят прикрываться при ограничении избирательных прав) состоит, прежде всего, в их большей или меньшей ориентации на интересы консервации власти либо на гражданское волеизъявление. Поэтому видится, что максимальному отражению общественного многообразия отвечал бы – не только для российской ситуации – смешанный порядок формирования парламента, при котором часть его избиралась бы на пропорциональной основе без какого-либо процентного барьера, а другая часть – по двухмандатным округам, в которых избранными считались бы два кандидата, набравшие наибольшее число голосов.
В России происходит противоположное, т.е. избирательные законы перекраиваются в интересах режима. Лишая народ своих представителей – депутатов, власть подсовывает ему красивую конфетку – Общественную палату. Но, развернув фантик, найдешь, вместо шоколада, жеваную бумагу. Обманка предназначалась исключительно для витрины.
Абрис Палаты, приведенный в 81 выпуске бюллетеня, каким он проявился после внесения проекта Президентом и принятия его в первом чтении, в окончательной редакции не изменился. Любые попытки обсуждения, покушавшиеся на так называемую «концепцию», прежде всего – на порядок формирования Палаты, при подготовке текста ко второму чтению в Комитете Госдумы по делам общественных объединений и религиозных организаций жестко подавлялись. В результате был принят закон об органе, статус которого непонятен. Закон об органе, вроде как призванном осуществлять общественную экспертизу и общественный контроль, но состоящем из людей, назначенных властью. По верному замечанию депутата Сергея Алексеевича Попова (вне фракций, партия «Яблоко»), во втором чтении следовало принять единственную поправку – о переименовании Палаты из общественной в президентскую.
Вывести из закона сущность Палаты возможно лишь апофатическим путем – путем отрицания. В статье 1 (почему-то именно в общих положениях закона) перечисляется, чем Палата не является, причем при помощи довольно изощренного приема: «Наименование "Общественная палата Российской Федерации" не может быть использовано в названиях федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также в названиях объединений, организаций, учреждений и предприятий». Следовательно, Палата – не орган власти, не орган МСУ, не объединение, не организация, не учреждение, не предприятие. Не является она, как следует из закона, и юридическим лицом. Так что же она? Нет ответа.
Если это образование общественное, то, в силу статьи 30 Конституции и Федерального закона «Об общественных объединениях», оно может быть создано только по инициативе граждан. В данном же случае и самый замысел, и образование Палаты имеют своим источником не граждан, а государство в лице его главы. Правда, закон «Об общественных объединениях» в статье 51 допускает возможность существования, на основании специального федерального закона, «государственно-общественных» и «общественно-государственных» объединений. При всей сомнительности таких кентавров Палату можно было бы рассматривать как первую из названных форм – государственно-общественную. Но авторы закона не воспользовались этой возможностью, и понятно почему. В таком случае была бы искажена та картинка, в которой – и только в ней – власти были заинтересованы, изобретая свою Палату: незамутненное изображение «чистой общественности», без участия государства, без политических партий, без политики. Просто лучшие люди Отечества, не замаранные ни в чем политическом, - лучший академик, лучший певец, лучшая женщина, лучший еврей, лучший правозащитник (не «так называемый», а подлинный радетель).
Теперь, когда закон принят, во властных органах приступили к сочинению Регламента Палаты. Как тонко подмечено в статье 4 закона, Палата «утверждает» свой Регламент. Разрабатывается же он в органах власти, чиновниками, под надзором г-на Суркова. Поэтому в Регламент (в его еще сырой на момент написания этого текста, рабочей версии) уже заложены и наверняка будут сохранены ритуальные функции Палаты в целом и «ответственные» – Совета Палаты. Если рядовые члены Палаты образуют подобие Съезда народных депутатов, то Совет Палаты, работающий на постоянной основе и возглавляемый Секретарем, предстает подобием Верховного Совета. По проекту регламента, именно Совет Палаты решает, экспертизы каких законопроектов проводить, формирует повестку заседаний и направляет запросы в период между заседаниями, т.е. ведет всю содержательную и – что бы там не пелось насчет «деполитизации» – политическую работу. Понятно, что состав Совета будет подобран таким образом, чтобы эта работа шла под дирижерскую палочку президентских администраторов.
Задумываясь над тем, для чего понадобилось придавать Палате, призванной заниматься принятием никого ни к чему не обязывающих заключений, не указный, а законный статус, нельзя исключать и возможности последующего ее переоформления в Конституционное Собрание в целях пересмотра Конституции в нужном власти направлении. Превратить Общественную палату, после ее обкатки и раскрутки, в муляж учредительного органа не составит труда.
