17 миллионов детей - каждый второй российский ребенок - воспитывается в семье бедняков
Главным контрольным управлением Президента Российской Федерации совместно с работниками аппаратов полномочных представителей Президента Российской Федерации в Центральном, Северо-западном, Приволжском и Дальневосточном федеральных округах проведена проверка деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти ряда субъектов Российской Федерации по реализации подпрограммы "Дети-сироты" федеральной целевой программы "Дети России" на 2003-2006 годы.
Анализ выполнения ранее действовавших федеральных целевых программ "Дети-сироты" и подпрограммы "Дети-сироты" на 2003-2006 годы (далее – Подпрограмма) показал, что, несмотря на то, что в последние три года средства федерального бюджета выделяются в полном объеме, реализация целей и задач, поставленных в них, не принесла ожидаемых результатов.
Продолжает иметь место устойчивая тенденция роста числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Если в 1994 году их было учтено 496,3 тысячи, то на1 января 2003 – 867,8 тысячи. При этом лишь около 10 % из общего числа детей, лишившихся попечения родителей, стали сиротами вследствие смерти или инвалидности родителей, остальные – социальные сироты.
Одной из причин роста числа таких детей является по-прежнему тяжелая ситуация в семьях. Ежегодно увеличивается число родителей, ведущих асоциальный образ жизни. Только в 2003 году 32,6 тыс.родителей были лишены родительских прав, более 168,8 тыс.родителей привлечены к административной ответственности и поставлены на учет в органы милиции, возбуждено 9 тыс.уголовных дел в отношении указанной категории родителей. Правительством Российской Федерации не принимаются меры по повышению ответственности родителей или лиц, их заменяющих, за ненадлежащее содержание и воспитание детей.
Ежегодно в Российской Федерации выявляется более 120 тысяч детей, которые уходят из дома, бродяжничают, приобщаются к употреблению спиртных напитков и наркотических веществ, становятся участниками, а часто и жертвами, преступлений. В 2003 году привлечено к уголовной ответственности 145,5 тыс.несовершеннолетних, из которых 50,9% являются учащимися. На учете в органах внутренних дел состоит 362,4 тыс.подростков, из них 6,3 тыс. не умеют читать и писать.
Над детьми, оказавшимися без попечения родителей, не всегда своевременно устанавливается опека (попечительство). По данным МВД России, в 2003 году 5,2 тыс.детей, лишенных родительского попечения и состоящих на учете в милиции, не имели опекунов или попечителей. В результате они вынуждены проживать в крайне неблагополучной обстановке.
Кроме того, ситуация усугубляется низким уровнем материального положения ряда семей. По данным Госкомстата России, 17 млн.детей, или 56%, воспитываются в семьях со среднедушевыми доходами ниже регионального прожиточного минимума.
Органы федеральной власти не обеспечивают должной координации деятельности по предупреждению социального сиротства. Отсутствует целостная скоординированная политика в этой области как на федеральном, так и на региональном уровнях. Это приводит к дублированию полномочий и функций государственных органов власти, органов местного самоуправления, различных ведомств и организаций по защите прав одного и того же ребенка. Не получает широкого развития практика взаимодействия государственных органов и учреждений с общественными организациями.
В соответствии с действующим законодательством функции органов опеки и попечительства возложены на органы местного самоуправления. Однако большинство из них не имеют достаточного финансирования для их осуществления.
Отсутствие в действующем законодательстве единых федеральных стандартов, предъявляемых к работе органов опеки и попечительства, приводит к несоблюдению государственных гарантий по защите детей, а также к злоупотреблениям и нарушениям законодательства на местах. Органами прокуратуры ежегодно выявляется более 100 тыс.нарушений законодательства, регулирующего вопросы защиты прав и законных интересов несовершеннолетних.
Органам местного самоуправления не удалось в должной степени решить проблему кадрового обеспечения органов опеки и попечительства специалистами по охране прав детей. В Российской Федерации около 18% органов местного самоуправления не имеют таких специалистов, а в 32% из них не соблюдается норматив соответствия количества специалистов численности детского населения. В Амурской области на 9 тыс.детей Ивановского района предусмотрен только 1 специалист, при этом в состав района входит 33 населенных пункта, расположенных от районного центра на удалении от 7 до 60 км, а в Зейском районе расстояния составляют от 4 до 370 км. В г.Кинешма Ивановской области на 19,1 тыс.детей предусмотрено только 2 специалиста, в Республике Мордовия на 200,5 тыс.детей приходится 30 работников при нормативе 40 человек.
Неудовлетворительная деятельность многих органов местного самоуправления по обеспечению опеки и попечительства свидетельствует о необходимости создания службы, состоящей из юристов, педагогов, психологов, уполномоченной решать вопросы семейного устройства и защиты детей, находящихся в трудной жизненной ситуации, через систему патронатного воспитания. Так, десятилетний опыт работы детского дома № 19 г.Москвы показал эффективность такой формы работы, позволяющей устроить в семьи основную часть выявляемых на территории муниципального образования детей указанной категории, сократить численность детей в интернатных учреждениях и тем самым сэкономить 35 % средств, выделяемых на их содержание.
В настоящее время каждый пятый ребенок в стране, оставшийся без родительского попечения, проживает в интернатных учреждениях. Государственная сеть образовательных учреждений для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, на начало 2003 года насчитывала 2740 учреждений, многие из них переуплотнены, в них содержится более 270 тыс.детей. Только за прошедший год рост числа детей в учреждениях составил 36 тысяч.
Вместе с тем Подпрограмма в части строительства и реконструкции учреждений для детей сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, выполняется неудовлетворительно.
На строительство и реконструкцию интернатных учреждений в 2003 году было направлено 340,1 млн.рублей, или 88% средств, выделенных из федерального бюджета на реализацию Подпрограммы. Тем не менее, государственным заказчиком не осуществляется должным образом концентрация финансовых ресурсов на пусковых стройках. В результате в прошлом году из 15 объектов, запланированных к сдаче в эксплуатацию, ни один не введен. Более половины из 73 объектов являются "долгостроями", степень готовности которых колеблется от 7 до 95 процентов. Несмотря на это, на 2004 год в Подпрограмму дополнительно включено 7 новых объектов с объемом финансирования 30 млн.рублей, при этом остаток сметной стоимости на 01.01.2004 составлял 64,3 млн.рублей.
Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации не выполняют принятых обязательств по долевому финансированию строительства объектов. Регионами было профинансировано строительство объектов в среднем на 21 процент. При этом 28 регионов вообще не участвовали в долевом финансировании их строительства (Белгородская, Ивановская, Калужская, Курская, Тверская, Псковская, Волгоградская, Кировская области и другие).
Более десяти лет ведется строительство детского дома на 110 мест в г.Каргополе Архангельской области. За время строительства освоено 8,9 млн.рублей из средств федерального бюджета и всего 0,4 млн.рублей из областного бюджета, при этом перекрытие первого этажа выполнено только на 30%, канализационные коммуникации – на 20%. Однако администрацией Архангельской области необходимых мер не принимается.
По-прежнему сохраняется тенденция включения в инвестиционную программу объектов, на которые не разработана проектно-сметная документация. По этой причине распоряжениями Правительства Российской Федерации только в 2003 году снято с финансирования 9 объектов.
Значительное количество детей-сирот своевременно не размещается в государственные учреждения, как это предусмотрено законодательством, из-за отсутствия мест. По этой причине дети, лишенные родительского попечения, длительное время (до 4-6 лет) вынуждены проживать в приютах системы социальной защиты населения, рассчитанных на временное пребывание детей, которые таким образом фактически дублируют систему детских домов. Так, из 456 детей, находящихся в учреждениях социальной защиты Амурской области, практически каждый второй проживает там свыше полугода, в том числе 4 ребенка – более 5 лет. Несмотря на это, строительство объектов в области Подпрограммой не предусмотрено.
По-прежнему сохраняется критическая ситуация с материально-техническим обеспечением учреждений. Более 40% зданий и сооружений учреждений системы образования требуют капитального ремонта, 2,7% –находятся в аварийном состоянии, 4,8% – не имеют центрального отопления, 5,6% – канализации. Во многих учреждениях требует замены технологическое оборудование пищеблоков, мебель, сантехническое оборудование, однако в рамках Подпрограммы оборудование, необходимое для обеспечения жизнедеятельности детей, не приобретается.
Условия содержания детей во многих учреждениях для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, из-за хронического недофинансирования не соответствуют предъявляемым требованиям. Во многих учреждениях воспитанники несвоевременно либо не в полном объеме обеспечиваются одеждой и обувью, мягким инвентарем, игрушками, учебно-методической и художественной литературой. Менее 50% необходимых денежных средств было выделено Бежецкой школе-интернату Тверской области на приобретение одежды, мягкого инвентаря, хозяйственных товаров и медикаментов. В государственном учреждении "Куртамышский специализированный Дом ребенка" Курганской области обеспеченность детей демисезонными пальто составляет 48%, другой одеждой – в пределах 40 процентов.
Недостаточное финансирование не позволяет обеспечить полноценное питание. При среднероссийской норме питания на одного ребенка в день в размере 65,5 рубля в Ивановской области она составляла 53,2 рубля, а фактические расходы на питание в ряде районов были значительно ниже и составили в Ивановском специальном (коррекционном) детском доме – 39,4 рубля, в Чернецкой специальной (коррекционной) школе-интернате – 47,34 рубля, в Шуйском детском доме – 25,14 рубля. В приюте "Надежда" Кемеровской области в рационе воспитанников отсутствовали творог, сыр, сметана, дети получали сок и яблоки только два раза в течение года. В специальной (коррекционной) школе-интернате Великоустюгского района Вологодской области в питании детей использовались пищевые продукты, качество которых не было подтверждено соответствующими документами. В Удмуртской Республике до 15% готовых блюд по калорийности и полноте вложения не отвечали минимально допустимым нормам. В ряде учреждений Архангельской области рацион блюд состоит из недостаточно биологически ценных продуктов, нормы потребления мясопродуктов, рыбы, кисломолочных продуктов, фруктов и овощей значительно ниже установленных. Их восполнение происходит за счет замены продуктами меньшей биологической ценности – крупами, макаронными и мучными изделиями, которые нередко в рационе превышают установленные нормы в 1,5 раза.
Не уделяется достаточного внимания здоровью детей. По данным Всероссийской диспансеризации, в домах ребенка признаны здоровыми только 15,2%, в детских домах – 22,5%, в детских домах-интернатах – 13,8% детей. В 30 субъектах Российской Федерации смертность детей в домах ребенка превышает среднероссийский показатель. Растет число детей-инвалидов, проживающих в интернатных учреждениях, однако реабилитационные мероприятия ограничиваются в основном проведением физиотерапевтических процедур и оказанием медикаментозной помощи.
Во многих образовательных учреждениях для детей сирот не выполняются требования законодательства о пожарной безопасности. В Москве в 22 проверенных прокуратурой детских домах выявлено несоблюдение правил и норм пожарной безопасности, отмечено нерабочее состояние автоматической пожарной сигнализации и отсутствие договоров на ее техническое обслуживание. По результатам проверки руководителям 12 детских домов вручены предписания об устранении недостатков, 8 –привлечено к административной ответственности. Аналогичные нарушения выявлены во многих учреждениях республик Татарстан и Мордовия, Амурской, Архангельской, Рязанской, Самарской, Тверской, Ульяновской областей и других.
Минобразованием России, Минтрудом России и Минздравом России при реализации Подпрограммы допускается неэффективное использование бюджетных средств.
Несмотря на наличие в Минобразовании России структурного подразделения, решающего задачи реализации государственной политики в области охраны прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и профилактики безнадзорности несовершеннолетних, Министерство в нарушение постановления Правительства Российской Федерации от 26.06.1995 № 594 передало часть своих функций по реализации ряда мероприятий Подпрограммы государственному учреждению "Исполнительная дирекция "Дети России" (далее – Дирекция). В результате за оказание посреднических услуг вынуждено было выплатить Дирекции только в 2003 году 646,5 тыс.рублей бюджетных средств, предназначенных на проведение организационно-методических мероприятий.
Часть приобретенного Дирекцией оборудования интернатными учреждениями используется неэффективно. В 2002 году Дирекцией были подготовлены, а Минобразованием России заключены государственные контракты на поставку оборудования в общеобразовательные школы-интернаты Республики Ингушетия, не относящиеся к категории учреждений для детей-сирот, на общую сумму 196,1 тыс.рублей. Поставленный в Отъясскую коррекционную школу-интернат Ивановской области класс трудовой реабилитации и профессионального обучения автоделу стоимостью 67,9 тыс.рублей находится на складе в упакованном виде из-за отсутствия необходимого помещения. В детском доме № 15 с.Константиновка Амурской области поступившее оборудование – класс трудовой реабилитации и профессионального обучения парикмахерскому делу стоимостью 94,7 тыс.рублей не используется в связи с отсутствием специалиста.
Средства федерального бюджета в объеме 2 млн.рублей, выделенные Минздраву России на закупку лечебно-профилактического оборудования для оснащения образовательных учреждений для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, были использованы на приобретение модульных комплексов и комплектов ортопедических парт для реабилитационного центра "Детство" Минздрава России, не относящегося к категории образовательных учреждений для детей-сирот.
В ряде субъектов Российской Федерации Федеральный закон "О государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей" выполняется не в полной мере.
Работа по формированию регионального банка данных о детях, оставшихся без попечения родителей, не начата в Республике Ингушетия, Чеченской Республике, Агинском Бурятском, Корякском, Усть-Ордынском Бурятском и Эвенкийском автономных округах. Сведения из Карачаево-Черкесской Республики, Таймырского автономного округа последний раз поступали в Минобразование России в 1999 году, из Республики Саха (Якутия), Республики Тыва и Ненецкого автономного округа – в 2001 году. Из регионального банка данных Республики Мордовия в федеральный банк данных было направлено всего 41% анкет детей-сирот, подлежащих устройству, а на детей первого-второго годов жизни сведения вообще не передавались. По состоянию на 01.01.2003 в федеральном банке данных числилось 132 тыс.детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в то время как только в интернатных учреждениях всех типов их находилось на 37 тысяч больше.
Причиной отсутствия в государственном банке данных полноты сведений о детях-сиротах и детях, оставшихся без попечения родителей, является невыполнение руководителями образовательных, лечебных учреждений и учреждений социальной защиты населения требований данного Закона о своевременном направлении сведений о таких детях в органы опеки и попечительства. Эти органы также допускают случаи непредставления сведений о детях, оставшихся без попечения родителей, в региональный банк данных. В Свободненском районе Амурской области анкеты детей в возрасте от 3 до 18 лет в региональный банк данных не передавались.
Органы исполнительной власти всех уровней, органы местного самоуправления не принимают необходимых мер по обеспечению и защите жилищных прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.
Вместе с тем в настоящее время нуждаются в обеспечении жилой площадью около 14 тысяч детей указанной категории. Выпускники, не обеспеченные в срок жилыми помещением, вынуждены жить в интернатных учреждениях, общежитиях, а зачастую и становиться лицами без определенного места жительства. Особенно остро стоит проблема выделения жилой площади на селе, где отсутствуют общежития, закрепленное жилье разрушено, свободных муниципальных помещений нет, строительство не ведется.
Наиболее неблагоприятная ситуация сложилась в Республике Калмыкия, Кемеровской, Курской, Саратовской, Новосибирской, Ивановской областях. В связи с выпуском детей-сирот из государственных учреждений в последующие два года количество нуждающихся увеличится на 13 тыс.человек. Например, в Республике Хакасия в очереди на получение жилья состоят выпускники 1989 года, а в Орловской области – 1997 года.
Вместе с тем поручение Президента Российской Федерации о принятии дополнительных мер по обеспечению данной категории детей жилой площадью Правительством Российской Федерации до настоящего времени не выполнено. Для решения данного вопроса требуется, по предварительным расчетам, только в текущем году около 1,5 млрд.рублей. Предложения Минобразования России о решении проблемы за счет средств Подпрограммы и бюджетов субъектов Российской Федерации на условиях софинансирования, подготовленные в мае 2003 года, находятся на согласовании в заинтересованных министерствах.
Органы государственной власти и местного самоуправления нарушают действующее законодательство в части обеспечения выплаты пособий опекунам.
Ежегодно около 40% вновь выявленных детей-сирот передается под опеку или попечительство, однако в ряде муниципальных образований допускаются случаи нарушения постановления Правительства Российской Федерации от 20.06.1992 № 409 в части расчета суммы денежных средств, выделяемых на содержание опекаемых детей, а также их несвоевременной выплаты. Правительством Российской Федерации до настоящего времени не утвержден порядок возмещения из федерального бюджета расходов на указанные цели.
В этой связи органы местного самоуправления зачастую принимают нормативные акты, устанавливающие размеры опекунских пособий, не соответствующие нормам, утвержденным федеральным законодательством. Только после вмешательства органов прокуратуры и судов незаконные распоряжения глав местных администраций отменялись, права детей и их опекунов восстанавливались. В Ивановской области на 2003 год опекунское пособие было установлено в размере 1000 рублей, однако некоторые руководители администраций городов и районов области умышленно шли на нарушение закона, уменьшая его размеры. В сельских районах Удмуртской Республики установленные размеры пособий на детей, находящихся под опекой, составляли в среднем от 700 до 1000 рублей в месяц при среднереспубликанском расчете – 1600 рублей. В течение последних трех лет работниками прокуратуры Амурской области в защиту прав опекаемых детей направлено в суды области 1025 заявлений в связи с занижением суммы пособий на общую сумму 7 млн.рублей.
Несмотря на сокращение в течение года задолженности по выплате опекунских пособий, она осталась высокой, в том числе в Республике Ингушетия – 36 млн.рублей, Республике Карелия – 8,4 млн.рублей. Такое положение является сдерживающим фактором устройства детей в семьи, приемные семьи, а также развития других форм устройства детей.
Материалы проверки рассмотрены Президентом Российской Федерации В.Путиным.
Глава государства поручил Правительству Российской Федерации разработать конкретные меры для кардинального изменения ситуации, включив их в План действий Правительства Российской Федерации на среднесрочную перспективу. Президент Российской Федерации поручил также своим представителям в федеральных округах обеспечить контроль за принятием органами исполнительной власти мер для решения данной проблемы.
Контрольное управление Президента Российской Федерации
