Бюджетные истории
Бюджет Иркутской области на 2007 год, по сравнению со своими предшественниками, пережил довольно бурную историю принятия. Администрации пришлось вторично вносить его в парламент на первое чтение, переделав с учетом замечаний депутатов и увеличив при этом дефицит до предельно разрешенного уровня в 15 процентов.
Перед рассмотрением документа во втором чтении прошел пикет профсоюзов с требованием отклонить бюджет. Одновременно в процесс включилась прокуратура области, вынесшая представление о недопустимости принятия документа, в котором не предусмотрены расходы на финансирование зарплаты в полном объеме. К третьему чтению депутаты решили направить обращение в федеральные органы власти с просьбой принять срочные меры для обеспечения сбалансированности местных бюджетов, так как у областного бюджета такой возможности нет.
ИСТОРИЯ С ДЕФИЦИТОМ
Сначала дефицит был заложен в объеме 10,5 процента – меньше, чем в откорректированном бюджете этого года. Поставив 15 процентов от объема собственных доходов без учета финансовой помощи – максимально разрешенный Бюджетным кодексом вариант, который не применялся в регионе на протяжении последних пяти лет, – администрация в лице заместителя ее главы Сергея ВОРОНОВА объявила, что сделано это было в целях создания дополнительных возможностей для развития социальной сферы. В цифровом выражении повышение составило около 1,5 миллиарда рублей, которые администрация предложила направить на завершение строительства ряда объектов, планируемых к введению в эксплуатацию в 2007 году. Источниками покрытия дефицита, который превысил 4,5 миллиарда, определены государственные долговые обязательства (на 6,7 миллиарда, из них более 4 миллиардов – на погашение предыдущих заимствований) и банковские кредиты на 2 миллиарда рублей.
Размер государственного внутреннего долга на 1 января 2008 года закладывается в объеме 11,45 миллиарда рублей или 38 процентов от объема доходов. Эта цифра вызвала опасения депутатов ЗС, озвученные на октябрьской сессии председателем бюджетного комитета собрания Геннадием ИСТОМИНЫМ. По его мнению, область рискует, позволяя себе госдолг такого размера. Об этом же сказал и первый заместитель председателя бюджетного комитета Государственной думы Виталий ШУБА, отметивший, что долговые обязательства наращиваются при отсутствии видимого прорыва в объеме налоговых поступлений. Так, по данным Федеральной налоговой службы, рост налоговых поступлений на 1 октября составил 112 процентов при показателях в 2005 году – 122, в 2004-м – 124 процента. По России же рост налоговых доходов консолидированных бюджетов регионов на 1 октября достиг 127 процентов.
Однако администрация эти опасения не разделяет. Госдолг не страшен, если им эффективно управлять, заявил Сергей Воронов на пресс-конференции перед рассмотрением бюджета в первом чтении. Конечно, говорит он, власти переживают, что приходится брать в долг, и при малейшей возможности долговая нагрузка будет снижаться, однако на общем фоне Иркутская область выглядит весьма неплохо – в ряде регионов долги куда больше, и вообще заимствования – передовой финансовый механизм, без использования подобных схем регион может остановиться в своем развитии. «Если бюджет понимает, что может позволить себе такую долговую нагрузку, то это надо приветствовать, а не обсуждать», – подытожил замгубернатора.
Накануне третьего чтения бюджета компания Standard & Poor`s озвучила итоги оценки долгосрочного кредитного рейтинга области. Он был подтвержден на уровне B+ (как у России в целом), прогноз «Стабильный». Аналитики отметили, что рейтинг ограничен, в частности, высокой кредиторской задолженностью на местном уровне, растущим давлением со стороны расходов. Уровень кредитоспособности области поддерживается ростом доходов, умеренным долгом и долгосрочным потенциалом экономического роста. «Мы ожидаем, что область будет поддерживать умеренные финансовые показатели и выпуск новых долговых обязательств будет согласован с темпом роста доходов бюджета, что позволит долгу остаться на уровне ниже 30 процентов от доходов в 2006–2008 годах», –говорится в сообщении компании. Дальнейшие позитивные рейтинговые действия будут зависеть от уменьшения накопленной кредиторской задолженности муниципалитетов, прогресса с давно ожидаемыми проектами экономического развития, а также от улучшения уровня ликвидности, отметили аналитики. С другой стороны, снижение операционного баланса и быстрый рост долга могут оказать негативное влияние на уровень рейтинга.
ИСТОРИЯ С ЗАРПЛАТОЙ
Стоит отметить, что оптимистичные настроения администрации разделяют не все. Тем более что это весьма затруднительно на фоне отсутствия в областной казне достаточных средств на выплату зарплаты бюджетникам. Об этом с первого дня появления проекта бюджета в собрании напоминал заместитель председателя областного профобъединения, депутат ЗС предыдущего созыва Валерий ЛУКИН. Бюджет меняли, вносили коррективы, но проблема с зарплатой оставалась нерешенной – средства на нее заложили лишь на первые пять месяцев года. По расчетам профсоюзов, на выплату заработной платы в полном объеме нужно 3 миллиарда рублей – сумма слишком большая, чтобы ее можно было изыскать поправками. Поэтому профсоюзы предлагали отклонить бюджет и создать согласительную комиссию по его доработке.
Но администрация твердо стояла на своем – доходы заложены по максимуму, даже на пределе, и изыскивать деньги больше негде. Как пояснил первый заместитель начальника Главного финансового управления Алексей ГУЦ, «предусмотреть в полном объеме выплату повышенной зарплаты не позволяет доходная база». А вот когда в первом квартале следующего года появятся дополнительные доходы, можно будет внести поправки и заложить затраты на зарплату в полном объеме, подчеркивала администрация. «Если мы знаем, что доходы появятся, почему не закладываем их сейчас?» – вопрошал Валерий Лукин, но ответа он не получил.
Перед началом сессии 22 ноября, где бюджет должен был рассматриваться во втором чтении, профсоюзы организовали пикет с протестом против принятия документа. К пикетчиками вышел глава бюджетного комитета ЗС Геннадий Истомин, сообщивший, что финансирование зарплаты будет предусмотрено обязательно – при внесении поправок в следующем году. Никто из представителей администрации перед митингующими, стоявшими у «серого дома» в течение часа, не появился.
Заместитель главы администрации Сергей Воронов сетовал на то, что просто не успел этого сделать: «Я их увидел в окно, стал пальто надевать, но они сели в черные «волги» и разъехались». По мнению Воронова, черные «волги» являются подтверждением того, что бюджетники в мероприятии участвовали ненастоящие, и организовано это было Валерием Лукиным для привлечения внимания не столько к проблемам бюджета, сколько к своей персоне, и в целом продиктовано популистскими устремлениями. После этого заявления исполком профсоюзов попросил губернатора обратить внимание на некорректные высказывания его заместителя.
Однако профсоюзы не были одиноки – с теми же требованиями выступила прокуратура области. В парламент поступило представление о недопустимости нарушения требований законодательства, выраженного в неполном финансировании расходов на зарплату. Первый заместитель прокурора Игорь МЕЛЬНИКОВ пояснил, что если администрация не найдет средств к маю следующего года (последний месяц, на который зарплата предусмотрена в полном объеме), прокуратура подаст иск в суд.
Администрация в очередной раз клятвенно пообещала найти деньги. По словам Сергея Воронова, власти рассчитывают как на дополнительные доходы от налоговых и неналоговых поступлений, так и на получение средств из федерального бюджета сверх уже предусмотренного. Однако когда журналисты обратились к первому замглавы бюджетного комитета Госдумы Виталию Шубе с вопросом, насколько оправданы ожидания администрации в отношении федеральных денег, тот сообщил, что регион получит часть нераспределенных средств, но «не миллиарды рублей, а сотни миллионов». Что же касается зарплаты, то, уверен депутат, здесь вариантов нет: «какие-то «хотелки» можно в бюджет и не закладывать, а вот текущие расходы, к которым относится зарплата, – обязательно».
ИСТОРИЯ С РАСХОДАМИ
Оценивая принятый во втором чтении бюджет, Сергей Воронов назвал его одновременно и социально ориентированным, и бюджетом развития. Дескать, и на социальную сферу расходы значительны – 45,8 процента от общего объема затрат (наибольший рост по сравнению с прошлым годом), и на капитальное строительство – включено большое количество объектов, в том числе хирургический корпус Восточно-Сибирского онкоцентра, очистные в Байкальске и Слюдянке, школы и больницы. Общая сумма областной адресной инвестпрограммы – 2,17 миллиарда рублей (в 2006 году – 1,45 миллиарда).
Однако, опять же, подобные оценки поддерживают не все. Так, депутат ЗС, генеральный директор Иркутского алюминиевого завода Игорь ГРИНБЕРГ отметил, что бюджет вырос на 8 процентов по сравнению с прошлым годом, но и цены увеличились на столько же. Это вовсе не бюджет развития, уверен депутат, «область топчется на месте, а то и еще более худшие показатели демонстрирует, чем в прошлом году». Председатель комиссии по контрольной деятельности Сергей ЛЕВЧЕНКО напомнил, что до сих пор не сформирован реестр расходных обязательств, о необходимости которого говорится несколько лет подряд, а также не решен вопрос с кредиторской задолженностью, накопленной в регионе по различным обязательствам, объем которой превышает 5 миллиардов рублей. По его мнению, область еще никогда не сталкивалась с такой «ужасающей» динамикой в части нехватки средств. «Надо более осознанно принимать подобные документы, – обратился он к коллегам на сессии. – Мне просто стыдно за такой бюджет. Будем потом глаза друг от друга и от избирателей прятать». Глава бюджетного комитета ЗС Геннадий Истомин уверен, что бюджет уже достаточно социальный: расходы на соцсферу гораздо больше, чем в ряде других регионов РФ, поэтому нужно подумать о развитии.
Однако в социально ориентированном бюджете, помимо зарплаты, денег не хватило еще на ряд статей. В перечне законодательных актов, которые обеспечены источниками финансирования в 2007 году лишь частично, значится 25 законов и программ. Кроме того, на весь год приостанавливается действие одной программы – о мерах по социальной поддержке многодетных семей. Не полностью профинансированы расходы на социальные законы (в том числе о поддержке реабилитированных, детей-сирот, отдельных категорий ветеранов, семей, имеющих детей, о помощи отдельным категориям граждан, о выплатах неработающим пенсионерам), а также на социальные программы (в частности о помощи детям-инвалидам, детям-сиротам и старшему поколению, о поддержке населения региона, социальной адаптации и реабилитации инвалидов, о развитии сельхозпроизводства, ипотечного жилищного кредитования, защите окружающей среды, о поддержке молодых семей в приобретении жилья).
ИСТОРИЯ С НЕСБАЛАНСИРОВАННОСТЬЮ
Размер несбалансированности – недостатка доходов на покрытие всех необходимых расходов – с каждым годом увеличивается. В 2007-м, по оценкам экспертов, она будет равна 22 миллиардам рублей – сумма, почти сопоставимая с собственными доходами бюджета. Как утверждает Сергей Левченко, весной 2005 года области недоставало 12 миллиардов рублей, следовательно, за полтора года несбалансированность возросла практически в два раза.
В большинстве местных бюджетов собственные доходы менее чем на 50 процентов покрывают расходы. В свете этого ГФУ прогнозирует к лету 2007 года возникновение угрозы бюджетных дефолтов в ряде территорий. Депутаты ЗС в обращении к президенту и главе правительства РФ, принятом на сессии 20 декабря, оценили ситуацию с муниципальными финансами как критическую. В обращении говорится о том, что в этом году абсолютное большинство поселений отказалось от исполнения наиболее финансово затратных полномочий и заключило соглашения о передаче их на уровень районов. В регионе «отчетливо наметилась тенденция к сворачиванию реформы местного самоуправления на уровне поселений», подчеркивают авторы обращения. Выход – в увеличении числа местных налогов, а также сборов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, считают парламентарии.
ИСТОРИЯ ПРО БУДУЩЕЕ
Бюджет Иркутской области на 2007 год принят в окончательном варианте на сессии Законодательного собрания 20 декабря. Обсуждения законопроекта на сессии не было – после озвучивания рекомендации комитета сразу же прошло голосование («наобсуждались уже» – прозвучал голос из зала). Председатель ЗС Виктор КРУГЛОВ обратил внимание принимавшего участие в заседании губернатора Александра ТИШАНИНА на то, что это «рекордное для Иркутской области принятие бюджета». Спикер имел в виду непродолжительность рассмотрения закона. Журналистам он сообщил, что это, по его мнению, результат совместной плодотворной работы администрации и парламента над документом в предыдущих чтениях. Однако неугомонный Валерий Лукин не удержался от напоминания о качестве бюджета, и при обсуждении проекта закона об Общественной палате заявил, что если бы такой орган уже существовал, он бы не одобрил принятие главного финансового документа области без учета расходов на зарплату.
Доходы бюджета-2007 в сумме составили 35,18 миллиарда рублей (в том числе помощь из бюджета РФ – 7,2 миллиарда), расходы – 39,7 миллиарда. При этом бюджет 2006 года в откорректированном на этой же сессии варианте по доходам равен 36,2 миллиарда, по расходам – 39,3 миллиарда рублей, дефицит – 3,07 миллирда, или 10,6 процента. Основную долю налоговых доходов в 2007 году составят поступления от подоходного налога (37,4 процента) и налога на прибыль (23 процента). По расходам основные затраты придутся на социальную сферу (45,8 процента), межбюджетные трансферты (31 процент).
В решении сессии сказано – рекомендовать администрации области при внесении изменений в бюджет предусмотреть расходы на финансирование зарплаты в полном объеме и на исполнение социальных законов. Проблемы, которые озвучивались при первом чтении, никуда не делись. Но администрация по-прежнему настроена оптимистично – пока собственные доходы растут: с предыдущей корректировки бюджета в ноябре они увеличились почти на 1,5 миллиарда рублей. Предполагается, что эта тенденция продолжится: начальник ГФУ Ирина БОНДАРЕВА на заседании бюджетного комитета перед сессией объявила, что область ждут серьезные дополнительные доходы от ряда крупных налогоплательщиков, за счет которых и будут профинансированы непредусмотренные расходы. В частности, власть уповает на строительство трубопровода Восточная Сибирь – Тихий океан и на ряд других проектов.
