Местные бюджеты в местной реформе
Муниципалитеты Иркутской области в этом году в отличие от прошлого свои бюджеты в подавляющем большинстве приняли вовремя или почти вовремя – с конца декабря до начала февраля.
Если к концу первого квартала 2005 года непринятыми оставались главные финансовые документы основной части территорий, то нынче к середине февраля таковыми оказались лишь бюджеты шести из 355 территорий первого уровня – сельских поселений.
ДВА «НЕ» И ОДНО «НЕТ»
Однако на этом отличия заканчиваются. Нынешние бюджеты, как и прошлогодние, в массе своей оказываются несбалансированными и остродефицитными. Особенность этого года заключается в том, что если раньше бюджеты либо не принимали до появления дополнительных доходов, либо закладывали реальный дефицит, который в отдельных территориях достигал 600 процентов от собственных доходов, то теперь утверждают недостоверные бюджеты, истинный дефицит которых в десятки раз превышает утвержденный.
Впервые об этом заявил председатель Контрольно-счетной палаты региона Василий МИТРОФАНОВ в конце января на одном из кустовых семинаров, организованных Законодательным собранием для депутатов местных дум. Он отметил, что большинство территорий искусственно занизили бюджетный дефицит, чтобы обеспечить соответствие нормам Бюджетного кодекса. По БК предельно допустимый уровень дефицита не должен превышать десяти процентов от объема доходов без учета финансовой помощи. Так, в Ангарском муниципальном районе при доходах около 1,98 миллиарда рублей расходные полномочия составляют 2,83 миллиарда, а бюджет принят в размере около двух миллиардов. Свыше 770 миллионов расходов просто не заложены в бюджет. В городе Усолье-Сибирском расходные обязательства должны составлять 1,1 миллиарда, а приняты в размере только 625 миллионов рублей. Аналогичная картина, по словам Василия Митрофанова, складывается и в других муниципальных образованиях области.
Аудитор КСП Александра ВАХРИНА, возглавляющая рабочую группу палаты по проверке сбалансированности местных бюджетов в условиях реализации с 1 января 2006 года федерального закона № 131, называет в качестве примера Ольхонский район. В прошлом году озвученный дефицит бюджета этой территории был самым высоким – около 600 процентов, в этом оказался самым низким из принятых – 2,8 процента. Взялись откуда-то деньги, и бюджет удалось сбалансировать? Ничуть не бывало. Просто реальный дефицит, который составляет около 500 процентов, закладывать не стали, предусмотрели расходы по объему доходов, а это значит – не на весь год, а на несколько месяцев.
По такому же пути пошел Балаганский район. Здесь бюджет сверстали на восемь месяцев. Дефицит казны определен в 891 тысячу рублей, то есть в предельные десять процентов от собственных доходов балаганцы уложились. При этом из всех доходов района (91,5 миллиона) собственные составляют около девяти миллионов, а финансовая помощь из областного бюджета – 82,6 миллиона рублей. Расходы равны 92,6 миллиона, они будут в основном направлены на выплату заработной платы. Однако реальная потребность района в средствах составляет 144 миллиона.
Мэров, дающих добро на формирование и утверждение недостоверных бюджетов, можно понять: за принятием главного финансового документа с дефицитом больше положенного сразу следует представление прокурора и судебное разбирательство о принуждении органов власти выполнить требования закона. В прошлом году подобную процедуру пришлось пройти ряду мэров, в том числе Усолье-Сибирского и Усть-Илимского районов, где прокурор через суд опротестовывал принятые бюджеты.
Тем не менее и в этом году часть территорий все-таки утвердила бюджеты с реальными дефицитами. В том же Усть-Илимском районе превышение расходов над доходами составило 252,3 процента, в Зиминском – 202, в Слюдянском – 104, в Черемхово – 59,7 процента. Из своих расходных обязательств в полном объеме муниципалитеты готовы обеспечивать, главным образом, финансирование зарплаты, почти все остальные полномочия закладываются либо в сокращенном виде, либо не учитываются вообще.
По данным КСП, более или менее сбалансированными можно назвать бюджеты лишь двух из 36 муниципалитетов второго уровня – Иркутска и Братска. Они приняты с дефицитом, который является реальным и при этом не превышает требований БК. Без дефицита в этом году утвержден лишь один бюджет – Черемховского района. Его доходы равны расходам и составляют 277,6 миллиона рублей. Однако средства планируется направлять, в основном, на выплату заработной платы с начислениями.
В целом местнти ые бюджеты 2006 года характеризуются двумя «не» – несбалансированные и недостоверные, а также одним «нет» – нет денег.
БОЛЬШИЕ БЕДЫ МАЛЕНЬКИХ ТЕРРИТОРИЙ
В прошлом году в области существовало 37 территорий, в этом их стало 391. Возникли вопросы сбалансированности не только второго уровня, но и первого. При этом, говорит Александра Вахрина, в территориях второго уровня бюджетная картина выглядит относительно благополучной. В отличие от первого уровня – сельских и городских поселений, – у них и доходный потенциал, и опыт работы с бюджетом больше. Более или менее с формированием бюджета справляются те муниципалитеты, которые и раньше существовали как самостоятельные города. А вот что касается вновь образованных территорий, то ситуация в них плачевная. Взять, к примеру, Хужирское городское поселение. Собственных доходов у него около 500 тысяч рублей, вместе с дотациями, субвенциями, субсидиями набирается 1,3 миллиона. При этом расходы только в одном квартале превысят 1,4 миллиона. Казну хужирцы утвердили лишь на первые три месяца года, а дальше надеются на помощь из вышестоящих бюджетов.
Проблема состоит в доходных источниках, говорит Александра Вахрина. У поселений это земельный налог, налог на имущество и десять процентов налога на доходы физических лиц. Теоретически муниципалитетам должно этого хватать. Однако если речь идет о селе, где доходы у населения низкие, а безработица – высокая, то становится понятно, что НДФЛ – источник небольшой и не очень стабильный. Что касается земельного налога, то платежи по нему маленькие и собираемость низкая: во многих поселениях нет отделений Сбербанка, а тратить 100-150 рублей на дорогу до райцентра, чтобы заплатить 20 рублей налога, не каждый захочет. Недвижимость аудитор также называет малореальным источником доходов, так как далеко не у всех есть на нее необходимые регистрационные документы, равно как и правоустанавливающие документы на землю.
Из всех своих расходных полномочий муниципалитеты, кроме заработной платы бюджетникам, обеспечивают содержание местных администраций и ЖКХ. Однако, говорит Александра Вахрина, для того же коммунального хозяйства нужно создавать юридические лица, которые выступали бы получателями средств, а это сделано не везде, и эту функцию берут на себя местные администрации. Практически нигде на поселенческом уровне нет программ, программного обеспечения, компьютеров, и самое главное – подготовленных кадров. «Нет людей, которые понимали бы, что такое бюджет, что такое процедура санкционирования расходов», – подчеркивает аудитор КСП.
Не случайно большая часть поселений первого уровня заключила с муниципальными районами, в состав которых они входят, соглашения о передаче на второй уровень полномочий по формированию и исполнению бюджетов. По данным Главного территориального управления губернатора, эти обязательства оставили за собой лишь 47 из 355 поселений, в том числе Вихоревка, Алзамай, Нижнеудинск, Байкальск.
Еще одна сложность, по словам специалистов, заключается в том, что хотя у районных бюджетов финансовые возможности лучше, закон о межбюджетных трансфертах не позволяет им предоставлять поселениям иные субсидии и дотации, возможность выделения которых предусмотрена Бюджетным кодексом. Средства предоставлять можно лишь по формуле, утвержденной законом. А согласно ей финансовые ресурсы распределяются в зависимости от численности населения, поэтому сельские поселения оказались в более невыгодном положении, отмечает аудитор. Однако Законодательное собрание недавно выразило готовность вернуться к этому закону и внести соответствующие поправки.
НЕСБАЛАНСИРОВАННОСТЬ И КАК С НЕЮ БОРОТЬСЯ
По предварительным оценкам КСП, общая несбалансированность местных бюджетов 2006 года составляет около 4,2 миллиарда рублей. Это несколько меньше, чем в прошлом году, когда по итогам проведения анализа сбалансированности палата заявила, что муниципалитетам не хватает около 4,8 миллиарда. Также это меньше, чем называлось в начале осени перед принятием бюджета области. Тогда, по расчетам КСП, благодаря преодолению вето губернатора на закон о межбюджетных трансфертах несбалансированность местных бюджетов сократилась на 1,1 миллиарда и составила около 5,7 миллиарда рубелей. По данным Ассоциации муниципальных образований, в 2006 году, по сравнению с 2005-м, средний дефицит местных бюджетов сократился с 250 до 125 процентов. Однако, подчеркнули мэры, радовать это не может, так как у территорий нет возможности подумать не только о глобальном – участии в софинансировании мероприятий по объявленным президентом национальным проектам, но о насущном, например, заплатить организациям потребкооперации за доставку продуктов или обеспечить функционирование пожарной части в небольшом населенном пункте.
Александра Вахрина считает, что несбалансированность удалось сократить благодаря принятым к концу прошлого года мерам. Во-первых, была проведена централизация зарплаты бюджетникам большей части территорий, что стало серьезным подспорьем для муниципалитетов, так как, взяв на себя расходы в объеме около 1,2 миллиарда рублей, область оставила на местах доходы. Во-вторых, кредиты, выданные территориям в течение года на покрытие кассовых разрывов, в декабре были учтены как трансферты на сбалансированность. В результате к декабрю многие местные бюджеты удалось исполнить вообще без дефицита.
А чем областные власти будут помогать муниципалитетам в этом году? Как заявил начальник Главного территориального управления губернатора региона Александр ВЕДЕРНИКОВ на заседании Ассоциации муниципальных образований области, сейчас администрация региона рассматривает возможность передачи на местный уровень дополнительных налоговых доходов. Он согласился, что существующая налоговая база не позволяет муниципальным образованиям первого уровня в полной мере исполнять свои полномочия. Кроме того, сообщил начальник ГТУ, если муниципалитетам будет передаваться содержание определенной части дорожного фонда, то оно обязательно будет сопровождаться выделением средств, минимум 38 тысяч рублей на один километр. Выступая от имени мэров, глава Усть-Кутского района Владимир СЕНИН отметил, что в области необходимо принять единый социальный стандарт для объективного распределения средств между территориями из бюджета региона. Кроме того, по его мнению, необходимо обеспечить прежнее распределение транспортного налога – в местный, региональный и федеральный бюджеты, так как «сейчас эти средства не возвращаются на первый уровень территорий». Ассоциация намерена обратиться в администрацию области с предложением о создании рабочей группы для подготовки поправок к региональному закону «О межбюджетных трансфертах и нормативах отчислений в местные бюджеты».
Заместитель председателя Законодательного собрания области, глава бюджетного комитета Геннадий ИСТОМИН сообщил, что в адрес ЗС поступали и поступают обращения от мэров по бюджетным проблемам. «При принятии бюджета мы не случайно рекомендовали администрации рассмотреть финансовое состояние муниципалитетов. Сейчас эта работа завершена, результаты мы попросили представить в собрание», – отметил Истомин. Предполагается, что при внесении поправок в бюджет области будет рассмотрена возможность увеличения межбюджетных трансфертов тем территориям, где ситуация наиболее тяжелая. Вице-спикер пояснил, что в проекте поправок, внесенных в ЗС для рассмотрения их на ближайшей сессии, предполагается выделение кредитов муниципалитетам.
В Главном финансовом управлении говорят, что вопросы оказания помощи территориям рассматриваются постоянно, особенно в отношении сельских поселений. Один из вариантов помощи – обучение представителей местного самоуправления работе с доходами и расходами. В ГФУ уверены, что очень многое зависит, например, от правильного администрирования местных налогов. Говоря о помощи в виде финансовых ресурсов, в управлении отмечают, что дотация территориям в январе-феврале передана в соответствии с их заявками, которые ненамного превысили план. К настоящему времени выдано около 150 миллионов рублей бюджетных кредитов.
Комментируя ход реформы местного самоуправления в регионе, заместитель председателя Законодательного собрания Людмила БЕРЛИНА подчеркнула, что главной задачей является создание финансовой основы, так как местное самоуправление может считаться самостоятельным лишь тогда, когда оно самодостаточно. Потребность пересмотра межбюджетных отношений очевидна, заметила она. «Деньги из областной казны необходимо направлять на решение проблем в тех местах, где живут люди», – считает вице-спикер.
Председатель ЗС Виктор КРУГЛОВ отметил, что при принятии бюджета на 2006 год эти вопросы решить не удалось, однако представители законодательной ветви власти рассчитывают принять соответствующие решения по бюджету следующего года. При этом спикер подчеркнул, что на все денег все равно не хватит, но надо не допускать возникновения проблем с финансированием самого необходимого – зарплаты бюджетникам, содержания дорог. «Должна быть не кубышка, не резервный фонд, а средства, за счет которых можно обеспечить нужды людей», – заявляет председатель ЗС.
