Сибирский лес
Еще не принятый Госдумой вариант Лесного кодекса объявляет практически все леса, кроме находящихся в пределах населенных пунктов, федеральной собственностью. Это не устраивает региональные власти - они считают, что управлять лесным хозяйством с мест гораздо эффективнее.
В России произрастает четверть лесных ресурсов планеты. Покрытая лесами площадь составляет 774,3 млн га, а общий запас древесины достигает 81,9 млрд куб. м. Это в 4 раза больше, чем в США; в 39 раз - чем в Финляндии, и в 31 раз больше, чем в Швеции.
Основные лесные ресурсы России концентрируются в Сибири и на Дальнем Востоке. Общие запасы сибирской древесины оцениваются в 36 млрд куб. м, из них эксплуатационные - 15 млрд. Неудивительно, что лесной комплекс - один из главных кластеров в проекте экономического роста Сибири. От развития этой отрасли зависит благосостояния регионов, специализирующихся на лесодеревопереработке. Наибольший объем лесозаготовок сегодня приходится на три территории: Красноярский край, Иркутскую и Томскую области.
По данным ОАО "Русские инвесторы - Сибирь", общий запас древесины Красноярского края составляет 11,9 млрд куб. м. Расчетная лесосека (то есть количество леса, которое можно заготавливать ежегодно без ущерба для окружающей среды) - 52,2 млн куб. м. Фактический объем лесозаготовки гораздо меньше: в 2004 году - чуть более 12,6 млн куб. м. Запас древесины в Иркутской области - 9,1 млрд куб. м, расчетная лесосека - 52,7 млн куб. м. В прошлом году заготовлено более 27 млн куб. м. Лесные запасы Томской области оцениваются в 2,6 млрд куб. м, расчетная лесосека - 26,7 млн куб. м, а заготавливается ежегодно менее 2 млн куб. м.
Страсти по кодексу
Отношения субъектов лесного комплекса России регулирует Лесной кодекс. Его ныне действующая редакция была принята 30 января 1997 года. Документ определяет, в частности, понятие лесного фонда. Если до 1997 года, в старых Основах лесного законодательства, под этим термином подразумевали только лесную растительность, то теперь - и лес, и землю, на которой он произрастает. Согласно кодексу, практически все леса, за исключением тех, что расположены на землях населенных пунктов, считаются федеральной государственной собственностью.
После прихода в правительство России Германа Грефа и создания Министерства экономического развития и торговли (МЭРТ) ныне действующий Лесной кодекс стал головной болью реформаторов. Позиция МЭРТа и его министра - кодекс должен быть кардинально переработан с учетом либерализации экономики. И вот уже несколько лет министерство пытается привести документ в соответствие с новыми экономическими веяниями. Но пока ни один из вариантов не стал окончательным.
"Лесной кодекс, безусловно, устарел. Но все предлагаемые варианты нового документа от ведомства Германа Грефа не учитывают интересы территорий, - считает первый заместитель председателя исполкома Межрегиональной ассоциации "Сибирское соглашение" (МАСС) Владимир Аксенов. - В условиях развивающейся рыночной экономики России полная либерализация - не совсем правильный шаг с точки зрения регионов. Так что "новая редакция", как называет ее МЭРТ, а фактически новый Лесной кодекс не случайно все еще находится в стадии согласования. На протяжении трех лет документ подвергался корректировке уже несколько десятков раз. Доходило до смешного: на заседании координационного совета МАСС cначала рассматривался один вариант, а на следующий день приходили очередные изменения".
Главная причиной разногласий - неумолкающая критика в адрес кодекса со стороны лесоперерабатывающих территорий (не только входящих в "Сибирское соглашение", но и других; в частности, регионов Дальневосточного и Северо-Западного федеральных округов). Их основные претензии заключаются в том, что новый Лесной кодекс фактически нарушает положение Конституции, согласно которому вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ.
"Лесной комплекс включает в себя землю, лес, который произрастает на этой земле, дикоросы и прочее. Поэтому его нужно рассматривать как единое целое, и Лесной кодекс должен быть ориентирован именно на такое целостное восприятие, - говорит Владимир Аксенов. - К сожалению, пока этого не наблюдается. Сейчас документ опять дорабатывается, и сколько это будет продолжаться - неизвестно. МАСС вносила в МЭРТ более 40 поправок, предложений и замечаний по кодексу. Некоторые из них учтены, но подавляющее большинство отклоняются раз за разом. Отвергаются именно те, в которых говорится, что в Лесном кодексе должны быть четко прописаны региональные интересы, региональная компонента, чтобы субъекты Федерации имели не только обязанности, но и права".
В настоящее время проект нового кодекса в очередной раз находится в Госдуме и по графику ждет рассмотрения в первом полугодии 2005 года.
Инвестиции для дорог, дороги для инвестиций
Основная причина озабоченности властей созданием нового кодекса - слишком низкие экономические показатели лесного комплекса страны. Правительственные аналитики называют его не иначе как незадействованным потенциалом экономики. По их мнению, только экспорт продукции этой отрасли вполне мог бы достигать 20-30 млрд долларов в год, что сопоставимо с экспортными поставками в нефтегазовом секторе. Пока же реальный объем вывоза - менее 5 млрд долларов.
Специалисты ведущих инвестиционных компаний говорят о необходимости привлечения в российский лесной комплекс не менее 2-3 млрд долларов в год. И эти суммы не выглядят слишком фантастическими, учитывая, что износ основных фондов в отдельных сегментах отрасли достигает 80% при среднем показателе по России чуть более 50%.
Кто же инвестирует в сибирский лесопромышленный комплекс? Пока - сами арендаторы лесных участков. И прежде всего деньги вкладываются в развитие инфраструктуры. В Сибири просто нет дорог, чтобы вырубать новые делянки. В себестоимости круглого леса затраты на транспортировку сейчас занимают больше 50%. Лесозаготовители осваивают только те районы, где есть лесные дороги, потому что разрабатывать новые участки менее рентабельно. Огромные лесные массивы недоступны именно по этой причине.
Сегодня вырубаются массивы возле железных дорог, рек. Очень помогают нефтяники: они прокладывают для своих нужд дороги, которые потом используют лесозаготовители. Но для дальнейшего освоения даже расчетной лесосеки просто нет условий. Проложить лесную дорогу - выкорчевать деревья, укатать ее бульдозерами и лесовозами - дорогое удовольствие. Если, например, в Финляндии для освоения одного нового участка леса прокладывается в среднем 6 км дорог, в Сибири для этого приходится проложить 150 км лесовозной трассы.
Программы для лесного комплекса
Масштаб проблем, стоящих сегодня перед лесным комплексом, таков, что решить их собственными силами лесопромышленные предприятия не в состоянии. Отрасль остро нуждается не столько в разовых капиталовложениях, пусть даже очень крупных, сколько в масштабных инвестиционных проектах, рассчитанных на многие годы. Такие программы в последнее время принимаются во всех сибирских лесозаготовительных регионах.
Например, в Красноярском крае в конце 2003 года приняли Концепцию развития лесной промышленности региона до 2015 года. Поставленная цель амбициозна: красноярцы решили стать лидерами в России и по лесозаготовкам, и по лесопереработке. Руководитель Федерального лесного агентства по Красноярскому краю, Таймырскому и Эвенкийскому автономным округам Владимир Векшин отмечает: "С увеличением в 2005 году лесных площадей за счет объединения трех территорий под эгидой одного ведомства в нашем ведении оказалась громаднейшая площадь лесных угодий - 160 млн гектаров. Это седьмая часть всей территории России, покрытой лесами, и примерно 6% мировых запасов леса". Так что быть первыми по лесозаготовке красноярцев, как говорится, обязывает положение.
Заместитель губернатора Красноярского края Андрей Гнездилов, курирующий вопросы лесной промышленности, рассказал, что согласно концепции в лесной комплекс планируется привлечь 3 млрд долларов. "Деньги колоссальные, но мы создаем условия, чтобы инвесторы были уверены в надежности вложений, - говорит он. - Одно из таких условий - увеличение срока аренды до 49 лет. Для лесозаготовителей это значит, что можно не прокладывать "времянки", а строить серьезные дороги".
Ежегодно лесоперерабатывающие предприятия края производят 2,1 млн куб. м пиломатериалов, 50 тыс. тонн бумаги, 91 тыс. тонн картона, 5,4 млн куб. м деловой древесины, 73 тыс. куб. м ДСП и 58 тыс. куб. м ДВП. Достигнуто предварительное согласие с китайской компанией APP China о строительстве целлюлозно-бумажного комбината (ЦБК) в краевой "лесной Мекке" - Лесосибирске. До 2015 года власти намерены построить два мощных ЦБК, которые помогут наращивать объемы лесозаготовок без потери сырья. Соответственно, серьезный подъем ожидает и лесопереработку.
В Иркутской области заготовка и механическая обработка древесины, по мнению местных властей, развивается такими темпами, что уже не нуждается в дополнительной поддержке. В регионе работают более 150 средних и крупных и более 2 тыс. мелких предприятий лесопромышленного комплекса разных форм собственности. По словам руководителя Федерального агентства лесного хозяйства по Иркутской области Сергея Журкова, в существующих программах основной упор сделан на глубокую механическую переработку. Поэтому на ближайшую перспективу приоритетными будут вопросы химической переработки древесины. Новый ориентир обусловлен развитым лесохимическим комплексом области: здесь работают крупнейшие в Сибири Братский, Усть-Илимский и Байкальский лесопромышленные комплексы, а также Байкальский ЦБК. С 2004 года областная администрация ведет работу по привлечению финансов в химическую переработку древесины. Как сообщил Сергей Журков, Иркутская область привлечет средства на постройку еще двух-трех средних предприятий лесохимии. Скорее всего, они будут строиться при участии иностранного капитала.
Лесной беспредел
Принятие нового Лесного кодекса поможет бороться и с таким явлением, как нелегальная вырубка лесов. По различным оценкам, незаконные вырубки сегодня составляют до половины от официального объема лесозаготовок в Сибири. На одном из заседаний межведомственной комиссии по взаимодействию в вопросах пресечения незаконной заготовки и оборота древесины на территории Иркутской области заместитель главы администрации Георгий Трифонов прямо заявил: "Сейчас не существует точных и достоверных данных по количеству вывезенного леса". По расчетам специалистов обладминистрации, реально его вывозят из области в два раза больше, чем заготавливают официально.
На территории Иркутской области действуют 11 экспортных площадок по отгрузке круглого леса. Семь из них расположены в Иркутске, по две - в Тулуне и Зиме. Как заявил начальник Иркутской таможни Георгий Фролов, за прошедший год стоимость экспортного круглого леса увеличилась с 54 до 61 доллара за куб. м. Чиновники связывают этот факт с активной работой по вытеснению с рынка "серых" предпринимателей: в области создана лесная милиция, упорядочена работа экспортных площадок.
Тем не менее, пока ситуация с нелегальными рубщиками плачевна. "Происходит полный беспредел.
Наносятся колоссальные убытки государству, ведь незаконно вырубленный лес минует налоговые органы и официальные процедуры оформления, - говорит Владимир Аксенов. - Власти принимают самые различные меры - создают лесную милицию, организуют спутниковый контроль, объезды, осмотры. Но проблема в том, что у регионов слишком мало возможностей. В типичном лесхозе - 25 работников, а территория, которую обслуживает лесхоз, - сотни тысяч, а то и миллионы гектаров".
Например, в Красноярском крае из 1 646 предприятий, работающих в лесной отрасли, по оценке специалистов краевой администрации, легальными можно назвать лишь половину. Дело еще и в неупорядоченной и сложной системе сбора налогов. Если ее упростить, будет меньше и злоупотреблений. Так, генеральный директор Лесосибирского ЛДК-1 Анатолий Рубцов считает: "По тем таможенным правилам и пошлинам, которые действуют сейчас, выгоднее экспортировать не переработанный лес, а круглый". А начальник пересылочного отдела Енисейского лесхоза Сергей Пазнахирко рассказывает о такой схеме работы нелегалов: "Прямо на лесосеки приезжают дельцы с мешками денег и покупают кругляк. Потом через железнодорожные тупики, которые никем не контролируются, с поддельными документами лес отправляется за рубеж. Основной пункт назначения - Китай".
Власти края разработали целый комплекс мер для борьбы с нелегальной вырубкой леса. Все лесные компании проходят аттестацию, и дальше смогут работать только те, которые докажут, что действуют законно. Для усиления контроля за соблюдением лесного законодательства лесхозами установлено 17 стационарных и 50 передвижных постов, на которых проводятся ежедневные дежурства; организовано 49 межведомственных и 93 ведомственные оперативные группы. В Лесосибирске создается таможенный терминал, а с вышеупомянутыми тупиками стали бороться, привлекая на помощь железнодорожников. Те, которые невозможно контролировать, просто перекрывают. "Когда все мероприятия заработают в полную силу, ни одно бревно не покинет край незамеченным", - оптимистично смотрит в будущее Андрей Гнездилов.
Лесная приватизация
Много копий уже сломано вокруг нормы нового Лесного кодекса, которая устанавливает право передачи лесов в частную собственность. Кстати, такая норма есть и в ныне действующем документе: после 10 лет аренды лес можно выкупать в частную собственность.
На деле же при продаже леса в частную собственность возникает много проблем. Во-первых, необходима эффективная нормативно-правовая база. Например, сейчас не установлены порядок и критерии разграничения собственности на федеральную, субъектов Федерации и муниципальную. Это деление обозначено только декларативно.
Во-вторых, использование земель лесного фонда принципиально отличается от использования земель других категорий. Объектом управления и охраны здесь прежде всего является лес, а не земля. И большое значение имеет вопрос стоимости лесного фонда. В международной практике при продаже земли исходят из нормы капитализации 3-5%, в связи с чем ее выкупная цена равна 20-30-кратному размеру арендной платы. В России определением стоимости леса еще никто не занимался.
Пока сибирские лесозаготовители не считают для себя приоритетным вопрос о праве собственности на лесной участок. Они боятся другого: массовая продажа лесных участков на аукционах и передача делянок в частную собственность может привести к возникновению множества фирм-однодневок, которые способны расстроить планы серьезных лесопромышленников, существенно подкосив доступ к сырьевой базе.
По мнению Анатолия Рубцова, эта опасность очевидна и существует даже при действующем кодексе. "Все зависит от позиции органов управления лесами в конкретных регионах, - полагает он. - Как они подходят к вопросу выделения лесного фонда, проверяют ли состояние дел на предприятиях, контролируют ли действующих лесопользователей".
Некоторые лесозаготовители уверены, что эпопея с принятием нового Лесного кодекса - не что иное, как затягивание времени. Некоторые крупные игроки рынка, возможно, пытаются застолбить за собой лесные делянки - чтобы потом выгодно перепродать их предприятиям, которым они действительно необходимы. Покупка участков для последующей перепродажи традиционным лесопользователям приведет к удорожанию леса примерно в два раза, считают заготовители.
В последнее время немало внимания уделяется различным новшествам во взаимоотношениях субъектов лесной промышленности, в том числе вопросу о применении концессионных договоров передачи участков леса.
Главное отличие концессии от аренды состоит в том, что концессионер, принимая лесной фонд в пользование, берет на себя определенные инвестиционные обязательства. Это может быть и строительство нового предприятия, и проведение за свой счет большого объема лесохозяйственных либо лесоохранных мероприятий. По окончании срока действия договора концессии объект вложения инвестиций - например, новое действующее производство - передается в собственность государства.
"К сожалению, в России такая практика пока неприменима, - считает Владимир Векшин. - Нормы гражданского права дают определение только коммерческой концессии. К концессии в лесной отрасли эта норма права никакого отношения не имеет. А федеральный закон о концессионных соглашениях, который должен определить порядок распоряжения такими общественными объектами, как природные ресурсы, до сих пор не принят".
В мировой практике существуют две системы лесопользования. При первой леса находятся в частной собственности, при второй - в государственной и сдаются в аренду или концессию лесозаготовителям. Если говорить непосредственно о перспективах установления частной собственности на лесной фонд в России, то ясно одно: приватизация лесов не должна сопровождаться такими жесткими ограничениями, какие действуют в некоторых странах, - запретом на сбор дикоросов, на охоту или любой другой вид деятельности, не связанный непосредственно с рубкой лесов. Только тогда передача леса в частное владение пройдет безболезненно для всех заинтересованных сторон.
Сложности с частными лесами обусловлены еще и географическими особенностями Сибири. Большая часть наших лесов произрастает на вечной мерзлоте. Оборот рубки составляет 100 лет (для сравнения: в США - 40-50 лет). Нужны десятилетия для того, чтобы частный собственник леса научился относиться к нему не как потребитель-временщик. По природно-климатическим условиям наиболее близка в этом отношении Канада, в которой большая часть лесов (94%) находится в государственной собственности. Конституция дает канадским провинциям право распоряжаться и использовать 71% лесных площадей страны, а 23% управляются федеральным правительством, которое недавно передало административные полномочия в этой сфере регионам. Оставшиеся 6% лесов в Канаде принадлежат частным лицам и расположены главным образом на атлантическом побережье страны.
Канада - мировой лидер в устойчивом и прогрессивном лесопользовании. Торговый оборот ее лесной промышленности составляет свыше 68 млрд долларов в год. По всей вероятности, и леса Сибири, несмотря на принятие нового Лесного кодекса, разрешающего передачу их в частную собственность, все же останутся большей частью у государства. Ведь мировая практика показывает: по большому счету дело не в праве собственности, а в системе эффективного управления ресурсами. Создать такую систему уже сегодня пытаются власти сибирских лесных регионов.
Андрей Чернобылец, Александр Верхозин, Дмитрий Полин
