Масштабы распространения российской коррупции. Информация к размышлению
Представление о степени коррумпированности России дают различные рейтинги, проливающие свет на объективную реальность. Для ее понимания также необходимо проследить динамику перемещения России по их строчкам.
Самым известным является ежегодный Индекс восприятия коррупции (Corruotion Perceptions Index, сокращенно - СРI), публикуемый международной неправительственной организацией "Transparency International". CPI позволяет измерить степень распространения коррупции среди государственных служащих и политиков на основе независимых оценок - внешних и внутренних. В этом рейтинге под коррупцией понимается "злоупотребление публичной властью в личных целях" в самых разных вариантах: стандартное взяточничество, откаты, растраты и прочее. Индекс составляется на основе целой серии отдельных исследований в ходе опросов экспертов и бизнесменов по таким направлениям, как: частота дачи взяток, их объем и т.д. При этом следует ясно отдавать себе отчет в том, что строить коррупционный ранжир на фактической информации затруднительно - коррупция - феномен теневой. Отсюда любая конкретная цифра предполагает очень серьезные допущения.
С их учетом этот оценочный индекс дает по России картину, весьма мрачную. С середины 1990-х, когда индекс был впервые представлен широкой общественности, РФ находится ближе ко дну шкалы (оценка 10 представляет собой идеал прозрачности и честности государственного аппарата - чем она ниже, тем хуже дела в этом государстве). Так, получив в год дефолта оценку 2.4 и заняв 76-ю и 85, Россия начало двухтысячных встретила с оценкой 2.1, поделив с Кенией 82-ю позицию из 90 возможных.
После этого Россия демонстрировала позитивную динамику (показатель 2.8 и 90-я позиция из 145 относительно "общего зачета" в 2004 г.), и затем вновь - безостановочное падение. В результате в 2008 г. Россия получила 2.1 (147-я позиция из 180 - вместе с Сирией и Кенией), что даже ниже показателей таких явно проблемных стран, как Мали и Молдова.
Справедливости ради стоит подчеркнуть, что несколько стран из состава бывшего СССР все же показали худшие, нежели Россия, результаты: Белоруссия получила ровно 2, а Узбекистан - 1.8. Если же посмотреть в конец списка, то в последней пятерке можно увидеть Афганистан, Гаити, Ирак, Мьянму и Сомали. С учетом того, что творится на территории этих стран, можно заключить, что коррупция представляет собой угрозу не только экономической безопасности России - даже при всех возможных, признаваемых "Transparensy International" погрешностях при определении конкретной позиции РФ.
Другой авторитетной организацией, интересующейся коррупцией в публичной сфере, является Всемирный банк. Комплексная диагностика состояния власти с его стороны проводится в рамках проекта по работе с Индикаторами управления (World wide Governance Indicators, сокращенно - WGI). В числе шести направлений, по которым отслеживается качество власти, наличествует и степень эффективности осуществления контроля над распространением коррупции. Сам по себе шкала оценки с CPI - ранжир выстраивается путем присвоения каждой стране определенного процента, от одного до ста, на основании информации, почерпнутой из независимых источников. Картина, которую можно увидеть на этой шкале, полностью соответствует выводам, сделанным "Transparency International". Всю первую половину двухтысячных ситуация если не успокаивала, то хотя бы обнадеживала: в 2000 г. РФ набрала 13.6, в 2002 - 20.9, а в 2003 - 28.2. Однако потом все пошло по знакомой нисходящей: 27.7 в 2005, 22.3 - в 2006, 17.4 - в 2007 и 15.5 - в 2008 г. Так что и по этому рейтингу сейчас Россия находится по уровню коррупции в одном (пятом) разряде из шести возможных вместе с Ливией, Кенией, Парагваем, Киргизией и др. И хотя по рейтингу Всемирного банка есть страны, в которых ситуация еще хуже, но среди государств группы БРИК Россия очевидный аутсайдер.
Еще одним интересным механизмом ранжирования государств, в зависимости от тяжести их поражения коррупцией, является Глобальный индекс честности - Global Integrity Index, на который в своей деятельности опирается неправительственная организация "Global Integrity". Идея индекса состоит в том, чтобы измерять не коррупцию, а эффективность противодействия ей. То есть анализу подлежат наличие в той или иной стране антикоррупционных механизмов, их эффективность, доступ к ним граждан и т.д. При таком подходе фактологическая база исследования может рассматриваться как более прочная и надежная.
Одновременно этот подход позволяет получить не только общее представление, но и разбить его на своеобразные блоки, созданные на бумаге условия для борьбы с коррупцией, их действенность и даже "зазор" между ними. В общем, очень новаторский подход.
В соответствии с "Global Integrity Report" в 2008 г. Россия попала в группу "слабых стран" (всего разрядов существует четыре: "сильный", "средний", "слабый" или "очень слабый"), набрав 69 баллов из ста. Вместе с ней в эту группу попали также Украина, Турция, Бангладеш и др. Интересно отметить: российские "бумажные" механизмы по борьбе с коррупцией "Global Integrity" оценила довольно высоко, дав 89 баллов из 100. То есть она воздала должное формально-правовой базе России, зато правоприменительную практику неплохого законодательства специалисты "Global Integrity" удовлетворительной не нашли - здесь у России 52 балла.
Контроль населения над исполнительной ветвью власти находится в зачаточном состоянии. Поэтому, когда в своем "Рейтинге демократии" (Economist Intelligence Unit Index of Democracy) журнал "The Economist" дал РФ в 2008 г 4.48 из 10, или 107 строчку из 167 (соседом России позицией ниже оказался Пакистан с 4,46 баллами), он был не так уж далек от истины. Россию, в соответствии с версией "The Economist", относят к классу "гибридных режимов", между откровенным "авторитаризмом" и "проблемной демократией". Кроме того, господства права в России не наблюдается. В подтверждение этого можно привести Индекс экономической свободы (Index of Economic Freedom), который в числе прочих контрольных параметров оценивает, например, свободу в фискальной и инвестиционной сфере, равно как и свободу от коррупции. Он отвел России в 2009 году скромное 146-е место из 179. Притом, что в качестве главных тянущих на дно камней выступают именно свобода от коррупции (23 из 100) и положение дел с имущественными правами (25 из 100). Для иллюстрации отсутствия в России господства права приведем пример: стоило только верховной власти дать санкцию на интенсификацию преследования за служебные преступления, как уже в феврале 2009г. "Российская газета" получила от Следственного комитета при прокуратуре РФ информацию, что за истекший к тому моменту год, число обвиняемых чиновников только со специальным статусом увеличилось в три раза - до 11 тысяч человек. Остается только догадываться, насколько вольготно себя чувствовали такие чиновники за истекший с начала нефтяного бума срок, а также, какая бездна раскроется, если более тщательно контролировать деятельность бюрократов рангом пониже.
Информирование населения и иностранных партнеров о "правилах игры" в России все еще далеки от должного уровня. Здесь подтверждением служит Индекс открытости бюджета (Open Budget Index) за 2008 г., делящий страны мира на те, что предоставляют "исчерпывающую", "значительную", "некоторую" и "минимальную" информацию по бюджетному процессу, отводя самый низ шкалы для тех, кто предоставляет "скудную информацию" или не предоставляет ее вообще.
Россия в этом плане показала себя относительно других государств несколько лучше, нежели обычно, получив 58 баллов из ста (22 место).
Таким образом, все основные признанные в мире рейтинги констатируют негативный характер коррупционной динамики в России. De facto признается, что в России коррупция в ряде сфер является скорее правилом, нежели исключением. Этому процессу соответствует появление в современном русском языке своеобразных лингвистических терминов, подчеркивающих обыденность, "нормальность" этого явления - "административная рента", "статусная рента", "государственная рента". Примером могут служить слова известного журналиста Леонида Радзиховского: "В настоящее время "бюрократическая система "заточена" под извлечение ренты. Если нет ренты - исчезает один из главных стимулов для всей бюрократической машины".
В этой формулировке и содержится ключевой для понимания нынешней ситуации момент: именно к извлечению административной ренты и сводится, во многом, сегодня деятельность управленческого аппарата в РФ. Коррупция является не побочным продуктом функционирования того или иного государственного органа, а, фактически, движущим мотивом его деятельности.
В сложившейся ситуации чиновническая система фактически функционирует в режиме не столько самосохранения, сколько самовоспроизводства и саморасширения. Недаром результаты опросов социологов о факторах, влияющих на карьерный рост, показывают, что на первое место ставятся личные связи претендента, а не его профессиональные и личностные качества.
Впрочем, описание расцвета рынка государственных коррупционных услуг, в котором воедино слились и причины, и следствия, не отвечает на все вопросы, среди которых главным является вопрос, почему теневая составляющая государственной службы часто превалирует над всем остальным, являя собой едва ли не суть государственной службы? Отвечая на этот вопрос, важно не только охарактеризовать работу бюрократии, но и указать на контроль, который она осуществляет над социумом.
Свою роль играет проистекающий из культурно-исторического контекста менталитет россиян. Обусловленные им ценностные и поведенческие ориентиры граждан не только не способствуют борьбе с коррупцией, но и могут мешать этой борьбе.
Двойственность отношения россиян к коррупции - порицание, с одной стороны, и одновременная уверенность в том, что с ней ничего не сделаешь, и смирением перед этим фактом - с другой, подтверждается следующим опросом. Специалисты Фонда "Общественное мнение" в 2010 году выявили, что в невозможности искоренить коррупцию в России убеждены 67% граждан РФ. Одновременно в качестве главного препятствия на пути к созданию привлекательной страны 15% россиян назвало "коррупцию, беспредел власти и чиновников". Налицо очевидная дезориентация населения в вопросах антикоррупционной политики.
Другой важной причиной засилья коррупции в России является статус частной собственности в стране, как в аспекте ее институционального положения в государстве, так и в аспекте ее восприятия обществом. Однако в том, что касается обеспечения гарантий частной собственности в рамках реальной и правоприменительной практики, сомнения возникают. Спорный статус частной собственности в России подтверждается, во-первых, теми же индексами - промежуточными и профильными. Достаточно привести данные по Международному индексу частной собственности (International Property Index, сокращенно - IPRI), который составляет "Property Rights Alliance" в партнерстве с большим количеством исследовательских центров и структур.
В данном рейтинге по состоянию на 2009 г. РФ в общем зачете находится на 87 месте из 115, набрав 4,1 балл из 10. Притом, что оценку 4,2 имеет, например, Мадагаскар, а ровно 4 - Эквадор. Более того, если смотреть на ситуацию, исходя из составных частей рейтинга, по положение вещей выглядит еще менее благополучным. Ведь законодательная и политическая обстановка вокруг частной собственности получила оценку всего лишь на 3.1. Итоговый балл России выше лишь потому, что в отношении владения собственностью у нас соблюдается равенство полов, что очень волнует составителей рейтинга, учитывая, что за место в рейтинге нашей стране приходится соревноваться с развивающимися странами Африки и Азии, где в условиях традиционного общества развита половая дискриминация. Если убрать этот фактор неравенства полов, то рейтинг России упадет намного ниже.
Список причин расцвета коррупции в современной России получается довольно обстоятельным. Но иначе и быть не могло - ни одна причина по отдельности не могла бы привести к такому катастрофическому положению, когда из-за разгула коррупции под вопросом оказывается будущее страны.
В соответствии с одним из исследований ВЦИОМ 19% россиян нередко давали взятки, а еще 34% приходилось делать это в единичных случаях. Стоит помнить, что данные этого опроса могут не вполне соответствовать реальности, ведь людям может быть стыдно признаться в совершении преступления. Тем не менее, даже с учетом этого, цифра выглядит впечатляющей.
Можно также упомянуть еще один опрос ВЦИОМ примерно того же времени, где респондентов попросили назвать самые коррумпированные институты в России. С большим отрывом вперед вышли власть на местах (31%) и ГАИ (30%). В числе "фаворитов" оказались милиция (22%), федеральные власти, правительство (20%) и суд (14%).
Коррупционные схемы в массовом порядке реализуются государственными служащими на самых разных уровнях. Возникает закономерный вопрос: как долго такая неэффективная с точки зрения современного менеджмента система может сохраняться в условиях глобальной конкуренции? Ответ дать сложно. Если бы Россия действительно оставалась "тихой гаванью" в шторме мирового кризиса, а экономика России продолжала расти, то коррупция как норма, только бы упрочнялась.
Но сегодня в условиях глубокого спада промышленного производства, противодействие коррупции становится в буквальном смысле вопросом национального самосохранения.
Добиться реальных успехов в борьбе с коррупцией, воспринимаемой обществом как норма социальных отношений, нельзя принятием тех или иных поправок к законодательству и даже специальных законов по борьбе с коррупцией. Опыт развитых стран показывает, что необходимым условием успеха является реальная политическая конкуренция, независимость суда, свободные СМИ, правильная мотивация чиновников, активная антикоррупционная политика федерального центра. Чрезвычайно полезными могут стать заимствование отработанных за рубежом правовых механизмов и институтов, делающих работу государственных органов открытой и подконтрольной обществу, препятствующих чиновному произволу, нарушению гражданских прав и свобод.
Если же такой реальной борьбы с коррупцией не будет, то мздоимство окончательно переломит хребет российской экономике, даже без очередного обвала цен на нефть. Именно эта дилемма и стоит сегодня и перед властью, и перед всем российским обществом.
