Стратегическое дезориентирование
В Иркутской области до сих пор нет стратегии развития. Между тем самые развитые регионы страны уже несколько лет как один за другим принимают подобные документы, предусматривающие комплекс мер по развитию региональной экономики. Приангарье же до сих пор живет по давно устаревшей программе социально-экономического развития.
По признанию разработчиков "программы, она представляет собой переходную ступень от антикризисного к стратегическому методу управления регионом и является выражением областной государственной социально-экономической политики". В ее основе лежал программно-целевой метод - комплекс мер, направленных на достижение конкретных целей через решение определенного списка задач. Принятая в 2002 году программа предусматривала в первую очередь повышение уровня и качества жизни населения области. И только на третьей и четвертой позициях стояли "создание условий для достижения роста производства" и "создание в регионе благоприятного инвестиционного климата".
В результате, как считает депутат Законодательного собрания и вице-президент группы компаний "Новая Реальность" Алексей Козьмин, сейчас Иркутская область движется в стратегии крупных корпораций, которые здесь присутствуют. ФПГ предпочитают вести диалог с федеральными властями, а не с региональными, которые не обладают достаточными полномочиями. Собственно поэтому все усилия областной администрации по "установлению партнерских отношений" с крупными корпорациями были фактически сведены на нет. Из всех ФПГ только СУЭК установила серьезные отношения с областными властями и стала переносить центры прибыли в регион. Да и то, скорее, компания действовала в собственных интересах: ей было необходимо стабильно получать платежи от муниципалитетов за поставленный уголь.
Запрыгнуть в последний вагон
Нельзя сказать, что программа себя не оправдала: последние три года область развивалась стабильно. Но прорыва в региональной экономике не наблюдалось. А прорыв Иркутской области крайне необходим, поскольку она стала терять позиции в Сибирском федеральном округе. В соседнем Красноярском крае губернатор Александр Хлопонин начал разработку стратегии развития региона едва ли не со дня своего избрания на эту должность, в 2002 году. Регион и не пытается справиться с реализацией стратегии исключительно своими силами, а предлагает федеральному центру проекты, интересные как Кремлю, так и региону. Это хорошо видно, например, из тех преференций, которые потребовал край на период объединения с Эвенкийским и Таймырским АО. С одной стороны - это развитие ресурсной базы, освоение Ванкорского нефтегазового месторождения и начало эксплуатации Богучанской ГЭС, с другой - развитие транспортной инфраструктуры: реконструкция взлетно-посадочных полос аэропортов "Емельяново" в Красноярске и "Хатанга", строительство первой очереди обхода вокруг столицы края и автомобильной дороги Канск-Абакан-Богучаны.
Таким образом, как считает гендиректор "Про-Инвест Консалтинг" Александр Идрисов (компания занимается в том числе разработкой региональных стратегий развития), программы развития регионов устарели. "Практически все российские регионы сегодня имеют программы социально-экономического развития. Однако, обычно, это декларативный документ, содержащий некоторый анализ бюджета и ресурсов региона, возможные перспективы развития и перечень инвестиционных проектов. Как правило, они так и остаются на бумаге", - указывает он.
Быстрые Томичи
В отличие от программы стратегия регионального развития предусматривает в первую очередь четкое понимание того, каким должен быть субъект федерации через достаточно большой промежуток времени (15-20 лет). Поэтому в последние годы многие регионы начали разработку собственных стратегий своего развития. Например, Пермская область приняла стратегию еще в 2003 году. В ней уже устанавливается паритет между социальным и экономическим развитием. Более интересна стратегическая доктрина развития Томской области до 2020 года. Она разработана на основе имеющихся в регионе преимуществ: высокого развития научно-образовательного комплекса, ресурсного и человеческого потенциала. В то же время перед этим субъектом федерации, по признанию разработчиков доктрины, стоит ряд проблем. Низкий уровень доходов населения, ограниченный доступ к капиталу, географическая удаленность и неразвитая инфраструктура, доминирование топливного сектора в экономике и большая зависимость от высоких цен на энергоносители.
В качестве главной цели томичи также ставят высокий уровень благосостояния населения. Но для ее реализации, по их мнению, необходимо создать динамично развивающуюся и конкурентоспособную экономику региона. При этом администрация области намерена сосредоточиться на развитии научно-образовательного комплекса, био- и информационных технологий, электротехнической промышленности и приборостроения на юге, и комплексной переработке древесины, пищевой промышленности и добыче природных ресурсов на севере области. Для этого руководство региона собирается облегчить предприятиям доступ к заемным средствам, через увеличение объемов строительства улучшить условия жизни населения.
Но главный приоритет в действиях - это развитие транспортной инфраструктуры. Сейчас в экономике области преобладают доходы от нефтегазовой (за счет ЮКОСа) и атомной (Сибирский химкомбинат) промышленности. В 2020 году, по планам томичей, их место должны занять IT-сектор, производство электротехники, наука, биотехнологии и не входящие в эти отрасли новые предприятия, производящие продукцию с высокой добавочной стоимостью. То есть должна произойти диверсификация региональной экономики.
Потеря ориентации
Иркутская область, хотя и отличается от Томской, но похожа на нее в первую очередь высокой степенью зависимости от сырьевого сектора экономики. Второй по значимости источник дохода областного бюджета - налог на прибыль организаций, основными плательщиками которого являются крупные предприятия, входящие в структуру ФПГ. Эта зависимость уже сыграла злую шутку с региональными властями: за последние годы отчисления по налогу на прибыль постоянно снижались из-за изменения федерального налогового законодательства. По словам председателя бюджетного комитета ЗС Геннадия Истомина, сейчас область теряет из-за этого почти десять миллиардов рублей в год. При этом доля налога, взимаемого по упрощенной схеме, налога на вмененный доход и на имущество организаций, земельного и транспортного налогов составляет не более 25%. Они как раз, по мнению Истомина, очень сильно зависят от налогового администрирования и работы с налогоплательщиками со стороны как налоговой инспекции, так и областной и местных администраций.
Такой низкий показатель демонстрирует слабую развитость малого и среднего бизнеса, которые и являются основными плательщиками оставшихся в регионе налогов. В результате из-за постоянного снижения отчислений налога на прибыль доходы бюджета сокращаются на 5%. При этом бюджетная политика области отличается непоследовательностью и отсутствием приоритетов, что признал даже замначальника ГФУ Александр Руснак. Например, в проекте бюджета на 2006 год сокращаются расходы как на "социалку", так и на инвестиционные программы. На поддержку малого бизнеса выделяется средств в восемь раз меньше запланированных. С налоговой политикой примерно то же самое. В конце прошлого года ЗС с подачи обладминистрации оставило на прежнем уровне региональные коэффициенты налога на вмененный доход, а потом выяснилось, что Госдума увеличила ставку по нему. Весь 2005 год малый бизнес по этому налогу платил на 50% больше, чем в 2004. Региональные власти сообразили, что они сделали, только к середине года, но время было упущено, и ЗС не стало менять коэффициенты, так как с начала 2006 года налог все равно переходит в ведение муниципалитетов.
При руководстве бывшего губернатора области Бориса Говорина отсутствовало даже понимание необходимости разработки стратегии. Как неофициально признался один из нынешних руководителей ЗС, когда Говорина спросили, почему мы до сих пор не разрабатываем подобный документ, он ответил, что это бесполезно, так как от федерального центра все равно ничего не добьется. Новый губернатор Александр Тишанин в качестве приоритетов обозначил объединение с Усть-Ордой и увеличение доходных источников бюджета, но ничего не сказал о стратегическом планировании. Лишь один раз он упомянул о некоей стратегии развития объединенного региона, которая должна появиться ближе к объединительному референдуму. По неофициальной информации, ее разработка уже началась. Мы попытались выяснить хоть какие-то подробности, но замгубернатора по экономической политике Ирина Думова (она курировала разработку программы) отказалась от разговора. А бывший председатель комитета экономического анализа и прогнозирования Илья Романов заявил, что такие вопросы не входят в его компетенцию. Это нас несколько удивило, т.к. с 19 сентября он является помощником губернатора по стратегическому планированию.
Стратегическая дезориентация областной власти привела к тому, что функцию создания хотя бы площадки для обсуждения стратегии развития региона взяло на себя экспертное сообщество. В начале года законодатели при содействии ассоциации менеджеров, центра корпоративного управления высшей школы экономики и Байкальского института бизнеса и международного менеджмента ИГУ с подачи спикера Виктора Круглова провели семинар "Байкальский регион: стратегия развития, качество роста и региональная интеграция". Однако пока его рекомендации так и остались рекомендациями - у всех инициаторов мероприятия нет достаточных функций и полномочий, чтобы самим разрабатывать стратегию, а обладминистрация к семинару отнеслась без должного внимания.
Три пути
Как считает Алексей Козьмин, сейчас у Иркутской области как региона есть три возможных направления развития: сырьевой, научно-образовательный и рекреационный (туристический). При ориентации на развитие области как перерабатывающего промышленного центра необходимо скорейшее освоение ресурсных месторождений: Ковыкты, Сухого Лога. Однако председатель президиума Института проблем глобализации Михаил Делягин считает, что этот сектор будет развиваться за счет частных инвесторов и особое вмешательство областных властей здесь не нужно. В принципе с ним согласен и Андрей Кокошин. В то же время оба они предлагают, используя развитие сырьевого сектора экономики, заняться развитием двух других направлений: экспортом образовательных услуг и созданием рекреационной зоны на Байкале.
Однако Козьмин указывает, что здесь есть некоторые проблемы. Во-первых, при развитии сырьевой базы необходимо сразу учитывать будущее развитие туризма на Байкале. "Эти две стратегии друг другу противоречат, - считает он, - если мы масштабно будем развивать сырьевой сектор и приближать объекты инфраструктуры для него к Байкалу, то наш регион будет не очень популярным из-за большого количества промышленных объектов. Соответственно, если мы совмещаем сырьевую и рекреационную стратегии, то труба Транснефти не должна проходить в 80 метрах от Байкала. Байкал должен быть освобожден от промышленности. БЦБК должен быть закрыт как целлюлозный завод. Он - главный минус. В Европе, когда рассказываешь про Байкал, все вспоминают про БЦБК. Иностранцы хорошо об этом знают, и это мешает увеличивать сюда турпоток из европейских стран".
Развитие же экспорта образовательных услуг и вовсе с каждым днем становится все менее достижимой мечтой, так как Китай, на который Иркутск единственно может ориентироваться в силу своего географического положения, создает собственные образовательные центры. Но, по мнению Козьмина, уже сейчас китайская молодежь все больше ориентируется на европейское образование и знание английского языка. Все же у иркутского образования еще есть шанс при условии серьезных государственных инвестиций в инфраструктуру образовательного процесса. В будущей стратегии области региональные власти могут попытаться указать экспорт образовательных услуг, как необходимое условие создания культуры уважения китайцев к России как к партнеру. Это уже государственная политика, под которую область может получить федеральные средства.
Но главное, по мнению экспертов, на что должны быть направлены усилия при формировании стратегии, - это создание нормальной транспортной инфраструктуры. Она является необходимым условием для всех трех вариантов развития региона. Это могут быть проекты по строительству хороших автомобильных дорог до туристических центров на Байкале - до Малого Моря и Листвянки. Козьмин считает, что крайне узкое место в будущем развитии региона - это Иркутский аэропорт, который даже при развороте полосы не будет удовлетворять всем международным стандартам, что негативно может сказаться на туризме. Депутат уверен, что необходимо строить новый аэропорт, причем между Иркутском и Ангарском, что позволит в будущем объединить эти города в единый мегаполис.
Обо что можно споткнуться
Однако, у всех этих радужных мечтаний есть два препятствия. Время уходит, а стратегии в Иркутской области все нет - на ее разработку, даже по оптимистичным подсчетам, необходимо не менее полугода. Опрошенные нами федеральные эксперты говорят, что пока у регионов есть неплохие шансы, чтобы использовать подобные документы и получить финансирование из федерального бюджета под большие проекты, вроде строительства объезда вокруг Иркутска.
Но Михаил Делягин считает, что деньги на большие проекты получат крупные регионы, в число которых Иркутская область не попадает. "Иркутская область вряд ли станет одним из приоритетов правительства России, - пояснил эксперт, - здесь пока нет ничего такого, что составило бы интерес для развития страны. Разве что гидроэлектростанции, но до понимания, что их нужно содержать и ремонтировать, наше правительство еще не дошло". Зампред бюджетного комитета Виталий Шуба также справедливо указывает на еще одну серьезную проблему: программы, по которым будут выделяться средства на реализацию больших региональных проектов, как правило, разрабатываются на основе долевого участия федерального и регионального бюджета. Например, строительство нового аэропорта обойдется в четыре-пять млрд. долларов, понятно, что миллиардный бюджет Иркутской области просто не потянет участие в таком масштабном проекте. Однако, даже несмотря на скепсис, большинство экспертов говорят, что стратегия развития области региональным властям необходима в любом случае, хотя бы чтобы понять, чего они хотят и куда региону двигаться.
